中国国土资源经济：我国自然资源市场体系建设评价与展望

2022-07-06 10:27:55
来源：中国国土资源经济
作者：董为红
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导读

深化自然资源有偿使用改革，推动自然资源要素市场化，建立自然资源市场体系是自然资源管理领域不断深化改革的必然要求。文章在讨论自然资源市场建设的相关概念、总结我国自然资源市场体系建设发展现状基础上，指出我国自然资源市场存在的市场发育程度不一、交易规则不健全、管理手段单一等关键性问题，并按照高标准现代市场体系建设目标和自然资源管理体制改革的需要，对自然资源市场体系建设的方向和重点提出建议。

本文引用信息

董为红，冯聪，张晓颜，刘炎.我国自然资源市场体系建设评价与展望[J].中国国土资源经济,2022，35（6）:75-80.

自改革开放以来，我国始终坚持社会主义市场经济改革方向，不断推进市场经济体系建立完善。党的十八届三中全会指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”党的十九大报告强调，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。党的十九届四中全会报告中首次提出“建设高标准市场体系”。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》，提出要“通过5年左右的努力，基本建成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系”。自然资源市场是社会主义市场经济的一部分，随着自然资源管理实现“两统一”，一些重要领域和关键环节的改革取得突破性进展，自然资源市场体系的建设进程也在不断加快。

1 相关概念辨析

1.1 自然资源的基本属性

自然资源的开发利用和市场化必须在产权清晰、相关标准和要求明确的前提条件下进行，因此，自然资源市场建设需要深化对自然资源基本属性的认识，厘清各类自然资源之间的关系，明晰自然资源市场的差异性和统一性。

首先，自然资源具有多种功能和用途。比如，土地可以有建设、耕种、放牧等多种用途，但这些潜在用途的适宜性和效益不尽相同；一片水域同时具有航行、养殖、取水、生态等功能；林业资源、草原资源具有生态价值，既可以提供物质保障，也可以提供生态产品。

其次，土地资源与其他自然资源的关系。土地资源是自然资源的一种基本类型，同时还是其他自然资源的基本依托和空间载体。一些土地资源以其本身的形态（如山岭、荒地、滩涂）存在，或与其生产物共同形成自然资源（如森林、草原），或以被人类开发利用后的形态（如建设用地、耕地）存在；还有一些自然资源，如水流、矿藏、生物等以土地为空间载体，以相对独立的形式存在。土地资源有各种不同的存在形式，但都具有位置固定、不可移动的特点，具有不动产的本质性特征。而土地的产出物、附属物或附着物，矿产、水、生物等自然资源则虽以土地资源为空间承载，但具有流动性或是脱离土地后的独立性。

最后，自然资源市场中各类资源市场的关系。由于产权体系、管理体制，以及空间规划和用途管制等原因所形成的，以土地资源为载体分散的自然资源市场，从逻辑上可以形成统一的土地资源市场。从国际上看，一些国家的土地市场包含了建设用地、耕地、林地、草地等资源。从管理上看，不同类型土地资源在产权明晰、符合规划管制、符合法律规定的条件下，均可进入市场交易，同时通过差异化的准入要求、规划或管制条件等，实现不同类型土地资源的差别化管理和利用。其他自然资源，如矿产、水、生物等对土地资源的保护利用有影响，形成产品进入市场后，则脱离了土地，形成的市场也独立于土地资源市场。

1.2 自然资源市场的有关概念

1.2.1 自然资源市场

在自然资源利用和管理中，自然资源的范围明确为法定的、有空间边界或有载体、可明确产权的天然生成物，是开发利用和保护的对象。广义的自然资源市场是指按照生态文明建设要求和社会主义市场经济改革要求建立的，包含了各类自然资源资产、资源环境及生态产品全要素的市场体系。狭义的自然资源市场是指在自然资源管理体制改革中明确的各类资源要素市场，按照统一开放、有序流动的目标，深化改革形成的市场集合。

根据法律对自然资源范围的界定和现实中的市场发育状况，目前，我国的自然资源市场包括了土地（建设用地、耕地、林地、草地）、矿产、水、海域海岛等资源市场。

1.2.2 自然资源市场体系

从发展过程看，自然资源市场必然会经历从各类单一自然资源市场向广义自然资源市场发展的过程，各类自然资源市场逐步发展融合，形成自然资源市场体系，在这个过程中，各类自然资源市场按照高标准体系建设要求，深化自然资源有偿使用，持续推动各类自然资源市场化程度和市场化水平，最终形成统一开放、竞争有序的自然资源市场体系。

2 自然资源市场发展现状

2.1 自然资源市场现状

自然资源市场体系包含了多种自然资源市场，由于产权改革进展和有偿使用推进程度不同，各个市场的发展程度不一，交易规模和交易活跃程度差别较大（表1）。

2.2 有形交易市场平台建设

自然资源部组建前，各类自然资源归属不同职能部门管理，在推进土地、矿产等自然资源有偿使用制度改革、加速要素市场建设过程中，国家及地方建设的各级各类自然资源交易中心相继涌现，比如土地交易中心、农村产权交易中心、水权交易所、林权交易所或交易中心等。鉴于市场分散设立、交易品种有限单一、信息不共享、监管不到位等问题，2011年启动公共资源交易平台建设，2015年国务院办公厅印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》，将土地使用权、矿业权、林权等交易都纳入其中。目前，国有建设用地使用权出让和矿业权出让已基本纳入公共资源交易平台；部分地区将森林、林地使用权和草原承包经营权纳入公共资源交易平台；部分地区将海域（海岛）使用权出让业务纳入公共资源交易平台；少数地区将水权交易纳入公共资源交易平台；部分集体经营性建设用地入市地区将集体经营性建设用地使用权出让业务纳入公共资源交易平台。此外，个别省份将增减挂钩指标和补充耕地指标纳入平台进行交易。值得肯定的是，一些企业化市场主体搭建交易平台，服务个人或是经营主体，平台内可以进行转让、转包交易。

3 自然资源市场体系建设评价

3.1 逐步建立完善自然资源资产有偿使用制度，不断扩大有偿使用范围

自然资源有偿使用制度改革是自然资源市场建设的必由之路，经过四十余年的发展，自然资源有偿使用制度已成为社会主义市场经济重要的基本制度之一。

(1)建立起了自然资源资产有偿使用制度。自然资源有偿使用制度首先在国有建设用地上取得突破，国有建设用地资源从“无偿、无期限、无流动”的行政配置方式转为以“有偿、有限期、有流动”的市场配置为主的方式。当前，国有建设用地、矿产资源、水资源、海域海岛已建立了相对完善的有偿使用制度。比如，国有建设用地出让制度、集体经营性建设用地允许入市；矿业权出让转让成为矿产资源配置的主要形式，在出让环节征收矿业权出让收益；要求单位和个人取水申请领取取水许可证，并缴纳水资源费；征收海域使用金，实行海域、无居民海岛有偿使用；“四荒地”采用招标等方式承包等。

(2)自然资源有偿使用范围不断扩大。逐步扩大自然资源有偿使用的范围是当前改革的方向。在国有经营性建设用地实现有偿使用的基础上，《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》对公共服务项目用地、国有企事业单位改制建设用地、国有农用地的有偿使用提出了意见，要求扩大国有建设用地有偿使用范围，对依法可以使用划拨土地的项目，鼓励以出让、租赁方式供地。探索国有农用地有偿使用制度。2019年修订的《森林法》提出林木资源实行商品林、公益林分类管理，给森林资源的保护与入市划定了范围，在不破坏商品林生态环境的前提下允许进行适当的经营活动，严格保护公益林，放活集体林地经营权。通过招标和拍卖的方式可以有偿取得海域使用权。

目前我国仍存在自然资源资产有偿使用与划拨、申请等无偿使用的“双轨”制现象，一些自然资源尚未实现有偿使用，比如，国有农用地和未利用地、国有森林、国有草原等，市场配置自然资源的决定性作用尚未充分发挥。

3.2 自然资源市场体系基本形成，但各类自然资源市场发育程度不一

(1)自然资源市场形式多样。经过多年发展，各类自然资源市场逐步发育壮大。按产权类型分为：以建设用地使用权为产权基础的城乡建设用地统一市场（包括国有建设用地市场、集体经营性建设用地市场），以承包经营权为基础的土地承包流转市场（包括耕地、林地和草原承包流转市场），以矿业权（探矿权、采矿权）为基础的矿业权市场，以水资源使用权为基础的水权交易市场，等等。按土地所有制来分，自然资源市场又分为：国有和集体建设用地、林地、草地、耕地市场。按照部门管理职能和权限，不同用途和类型的自然资源形成不同的市场，包括建设用地、林地、草地、耕地、海域、无居民海岛等各类自然资源使用权或承包经营权市场。

(2)各类自然资源市场发展不均衡。目前，国有建设用地一级市场形成了相对完善的制度体系，而以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场正在完善中；农村集体经营性建设用地市场尚处于初步建设阶段。农村承包土地流转市场发展时间较长，但市场不够完善规范，面临着适应“三权分置”改革、农业现代化、乡村振兴的新要求。矿业权市场存在进入与退出难、监管与调控要求不适应市场要求等问题。水权市场、海域海岛市场亟待规范发展。

3.3 各类自然资源市场的交易规则初步建立，但仍不健全

(1)强化了以竞争为导向的市场化配置手段。按照自然资源要素市场化配置的要求，最大限度地减少协议出让，倡导通过市场方式配置资源。自然资源使用权的取得总体来看是通过承包经营和政府主导出让两种方式，而政府主导出让还可分为协议出让和市场方式出让。承包土地也可以通过市场配置的方式确定承包人，如《民法典》第三百四十二条规定，可通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地。

(2)规范了市场运行制度。国有建设用地一级市场、农村承包土地流转市场等在竞争机制、市场准入、价格体系等方面逐步完善规范，国有建设用地市场建立了土地价格评估制度、基准地价、标定地价确定和定期更新公布制度，协议出让国有土地使用权最低价制度，全国工业用地最低价格控制标准，以及交易价格申报制度。《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》《关于规范集体林权流转市场运行的意见》《水权交易管理暂行办法》《矿业权交易规则》等文件明确了承包地、集体林权、水权、矿业权的交易类型和交易方式。进一步健全农村土地经营权流转交易市场，建立交易运行规则，细化流转交易条件、品种、主体、程序和材料、合同、服务与监管等内容。

(3)完善了市场服务体系。政府主导为国有建设用地市场提供产权保护、信息平台和中介服务，具体来说包括对土地使用权进行统一确权登记，建立信息公开制度、土地市场动态监测监管制度、地价监测监管制度、基准地价制度等，及时向市场发布用地政策、供应计划、供应结果、价格走势等相关信息，以及通过中介机构提供土地估价、登记代理及市场分析、咨询等服务。随着集体经营性建设用地入市，相关市场服务体系也在建立完善中，农村集体土地产权流转交易市场建设取得长足进展。

目前，部分发育较为成熟的自然资源市场已形成了一套有效的市场规则。但整体来看，市场规则不健全问题非常突出，比如：在价格形成机制方面，水资源价格形成机制还不健全；由于自然资源的公益性特点，市场定价需要不断寻求保民生、降成本、防过热和产权保护之间的平衡点；建设用地特别是房地产价格、工业用地价格调控手段不够。除土地市场外，目前各类自然资源市场中介机构缺乏，服务水平不高，信用制度缺失。比如，矿业权评估机构和储量评审机构，多数不是市场化的服务主体，行业自律作用发挥有限。

3.4 建立了自然资源开发利用及市场监管制度，但管理手段较单一、尚未形成统一监管体系

在自然资源领域，各级政府与集体组织既代表所有者也是管理者，因此要对自然资源开发利用行为和市场配置行为进行监管，目的是优化配置资源、节约集约利用资源、规范资源市场秩序。

(1)建立了自然资源开发利用及市场监管制度。一些自然资源市场逐步建立起了监管和服务制度，规范交易行为、服务交易对象，比如：国有建设用地市场形成了包括合同履约监管、转让行为监管、用途管制及规划条件监管等手段的自然资源开发利用监管体系；农村土地流转市场建立起了信息公开与监测、交易与合同签订、中介服务、违法违规交易查处等制度。

(2)强化了市场准入要求。如建设用地市场依据产业政策制定了限制和禁止用地目录；租赁农地从事生产经营要进行资格审查；要求林权流入方具有林业经营能力；草原承包经营权转让，受让方必须具备从事畜牧业生产的能力。但是，其他用地形式及用海用岛，市场准入管理制度或零星分散不成体系，或尚未形成制度。

(3)制定了自然资源开发利用标准，但还不完善。目前的自然资源开发利用标准主要集中在重点行业、国有建设用地项目，农业农村相关用地标准有待加强。矿产资源保护和合理利用存在标准不全、标准陈旧问题。用海用岛领域，存在海域海岛资源市场化配置、海洋资源勘探与开发标准研制基础薄弱的问题。同时，还要加快研究建立适应生态文明建设要求的自然资源统筹开发利用标准体系。

3.5 自然资源市场管理制度基础不一、规则不一，统筹融合难度大

《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》等单行资源法，以及各类行政法规、国务院文件、部门规章、规范性文件等，构成了各类自然资源的权利体系和管理制度基础，庞杂的政策法规造成市场建设和管理中涉及的产权权利、规划及管制、标准与规范等差异较大，市场管理制度基础不一、规则不一，各类自然资源市场相对独立，交易平台分散等问题，增加了市场交易的制度性成本，阻碍了自然资源要素的自由流动。

4 展望

当前，自然资源管理体制改革要求实现“两统一”，统筹山水林田湖草沙系统治理，推进土地、矿产、森林、草原等自然资源的统筹管理，在统一调查确权、统一国土空间规划、统一不动产登记、不同类型的资源市场交易规则逐步趋同的背景下，建设自然资源市场体系的条件逐步成熟。

4.1 自然资源市场建设的方向

(1)按照社会主义市场经济体系建设的要求推进自然资源市场体系建设。自然资源市场是社会主义市场经济的一部分，围绕着“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这一核心，加快自然资源市场体系建设，从市场主体客体、入市条件、交易规则、市场服务监管、平台建设、信息公开与共享等方面完善制度，构建运转顺畅高效的市场体系，规范自然资源市场交易规则，促进市场要素自由流动和市场主体公平竞争，协调或整合有形市场，维护市场良好秩序。

(2)按照生态文明建设的要求不断创新自然资源市场化方式和手段。一是坚持保护与开发利用协调。根据各类自然资源特点及现实条件，将应有偿、应采用市场方式配置的自然资源与不宜开发、应严格保护的自然资源分类，应入市的自然资源逐步投入市场，应保护的自然资源坚持保护。二是在市场化过程中不断创新。在自然资源市场建设中要强化市场手段，促进资源的合理配置和节约利用，用价格机制、市场规则、市场监管来实现收益与成本平衡、保护与补偿对等、激励与约束统一，创新自然资源价值实现形式，创新交易产品、交易形式，完善自然资源市场体系。三是注意自然资源的公共物品特性。自然资源生态环境功能突出，要发挥好政府作用，防止自然资源的在开发利用和市场化过程中可能出现的潜在生态风险。

(3)按照完善自然资源市场的客观条件推进市场体系建设。在现实的自然资源市场体系中，存在着不同市场体系，各个市场发育程度不一、差异较大，市场具体情况也较为复杂。尽管市场发展阶段不同，但各类市场的改革方向基本一致，就是持续推进自然资源要素配置市场化；市场基本规律一致，就是市场中价值、价格、供求、风险、激励与约束等基本机制和规律一致。各类自然资源的特点不同，自然资源的权利设定、开发利用方式、开发强度等都需要与自然资源的自身特性相适应。因此，一方面，需要不断加深对自然资源的认识，强化自然资源市场相关的产权、标准、利用开发要求准入等制度基础；另一方面，对于发育不充分的自然资源市场，要不断推动自然资源市场化的广度和深度，消除阻碍自然资源要素流动的体制机制障碍。

4.2 自然资源市场体系建设的重点

按照高标准现代市场体系建设的要求，自然资源市场体系建设应着力于以下五个方面：一是扩大市场配置范围。包括不同类型自然资源资产，各类自然资源资产实物及资源环境、生态产品、自然资源开发利用权利等非实物的全要素。二是促进市场主体多元化。除了个人、法人等市场主体，还包括不同层级全民所有自然资源所有权代表和不同集体所有权代表等主体。三是促进要素市场完善、客体多样。进一步明确、完善、细化自然资源资产的产权类型、权能结构、权利内容等；丰富客体内容，既要提供一般自然资源商品，也要提供生态产品。四是完善市场结构。除了继续推进一级市场的发展，还要大力发展二级市场，促使二级市场更好发育、更加活跃。五是从根本上转变市场监管的方式和重点。市场监管方式将从直接参与市场活动或对市场活动进行行政审批等转为制订规则规范、标准要求等，对自然资源开发利用保护的方式、规则及要求将更为全面、精细；监管重点从对市场主体和市场行为的监管转为对市场客体相关规划、标准、要求的制订与执行，以及对市场规则、市场秩序的监管，同时强化对一、二级市场的监管。