【专栏：矿权压覆实务指南】矿业权合法压覆之请求权基础检视

矿业权合法压覆之请求权基础检视
文/夏伟、崔煜民、蒋帅、瞿虹、梁逸秋

按目前司法实践主流观点，矿业权压覆案件中，若建设单位未按137号文[1]办理压覆审批，则压覆行为违法，构成侵权，建设单位承担赔偿责任；若按137号文办理了压覆审批，则压覆行为合法，建设单位只需承担补偿责任。但在合法压覆下，矿业权人向建设单位主张补偿的请求权基础为何？建设单位补偿责任仅限于直接经济损失的法律依据或法理基础又为何？值得进一步探讨。
合法压覆下，因为政府部门行政行为的介入，矿业权人请求权基础难以确定。根据137号文，矿产资源主管部门作出同意压覆审批后，矿业权人应当到原发证机关办理相应的勘查区块或矿区范围变更手续，这意味着其矿业权部分或全部灭失。可见，压覆许可虽是建设单位申请的，但涉及的却是矿业权人与矿产资源主管部门之间的行政法律关系，实质为矿产资源主管部门变更或撤回已生效的探矿或采矿许可证。根据《行政许可法》第8条：“为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”因此，矿业权人应依行政法律关系向矿产资源主管部门主张补偿。
然而，司法实践中，除矿业权人与政府直接签订补偿协议的情形外，矿业权人原则上只能通过民事诉讼程序向建设单位主张赔偿或补偿。原因在于，一是国土资源部已明确由新的土地使用权人补偿，建设单位亦认可自己是补偿主体，即主管部门与建设单位就补偿责任主体问题或者补偿流程的简化处理，达成了一致；二是对于矿业权人来说，相较于行政补偿，民事救济获得的补偿金额可能更多，其也更愿意提起民事诉讼。
既然要按照民事法律规定审理，那合法压覆下矿业权人要求建设单位承担补偿责任的请求权基础则需要查明。为避免遗漏，笔者按照民法上主要请求权基础的次序进行检视，排除明显不成立的无因管理请求权后，检视顺序为：基于合同的请求权—基于类似合同的请求权—基于物权关系的请求权—基于侵权的请求权—基于不当得利的请求权[2]。检视之后，笔者认为，在未签订正式补偿协议情况下，矿业权人系基于类似合同的请求权向建设单位主张补偿责任，而补偿责任一般仅限于矿业权人直接损失，则是法官在压覆案件中适用利益衡量原则衡量后的结果。
一、基于合同的请求权
因为合同可以排除任意性规范的适用，从而可以排除其他请求权基础。根据137号文第四条：“按本通知规定由国土资源部负责审批的，建设单位应履行以下手续：……（三）建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。”若在压覆审批办理之前或办理之后，建设单位与矿业权人签订了的正式压覆补偿协议，对压覆补偿标准或金额进行了明确约定，后双方就合同履行相关问题产生纠纷，矿业权人行使的应为合同请求权。
二、基于类似合同的请求权
类似于合同的请求权，一般认为包括缔约过失请求权、违反后合同义务所产生的请求权，因无权代理所产生的请求权、基于情谊行为之保护义务的请求权等。[3]实践中，即使大多数情况下都有政府部门参与协调，矿业权人与建设单位也难以在短时间内就赔偿金额达成一致。因此，2012年国土资源部发布《关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发〔2012〕77号）改进了用地压覆重要矿产资源审查要求：“建设项目用地压覆已设置矿业权重要矿产资源时，对于建设单位与矿业权人在短期内难以签订补偿协议的，建设单位与矿业权人可先签订意向性协议，协议应包括建设单位承诺按有关规定给予矿业权人合理补偿、矿业权人同意压覆等内容。”
关于该意向性协议的法律性质。意向性协议的签订是为了项目报批，双方将在一定期限内订立正式的压覆补偿协议，并确定最终补偿金额的合同目的是明确的，因此，我们认为该意向性协议在法律性质上属于预约合同。实践中，通常建设单位与矿业权人签订了意向性协议取得压覆审批后，因为往往在补偿标准上分歧巨大，就未能签订正式协议，此时建设单位承担的应是预约合同的违约责任。一般认为，预约是相对于本约而言的，预约合同所处的阶段，实际上是本约合同的缔约阶段，因未缔结本约产生的损害赔偿责任，应属于缔约过失责任，应赔偿对方的信赖利益损失。我们认为，压覆案件中，因为建设单位作出了将按相关规定补偿的承诺，矿业权人才同意放弃被压覆矿区范围，配合办理压覆审批手续，进而丧失矿业权。后建设单位拒绝缔结正式补偿协议，矿业权人提起诉讼主张权利，行使的应当是基于类似合同的请求权，即缔约过失请求权。
即使未能签订正式补偿协议的原因一般是矿业权人和建设单位在补偿标准上分歧巨大，建设单位不签约未必有过失，但从矿业权人的角度看建设单位未按其主张的标准签约就是有过失的，故其以缔约过失责任作为请求权基础也是合理的。而从法院裁判的角度，如果建设单位因为分歧大而怠于推进签约，就可以认定其有缔约过失责任，如果建设单位表达了基于直接损失部分可以签订补偿协议之意，则可基于自认规则裁判。
三、基于物法的请求权
采矿权和探矿权属于用益物权，合法压覆下，法院多引用原《物权法》第123条“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”之规定。例如（2017）最高法民终724号案中，最高法院认为：“根据《物权法》第123条的规定，长阁矿业公司依法取得的矿业权受法律保护。”故有观点认为，原《物权法》123条系合法压覆下的请求权规范，矿业权人行使的是基于物法的请求权。然而，原《物权法》123条并不能单独作为请求权基础。从请求权基础结构看，法条可以分为完全法条和不完全法条，原《物权法》123条只是对几种特许物权作了原则性、衔接性的规定，本身欠缺法律效果，属于不完全法条，不能单独作为请求权基础。
四、基于侵权请求权
合法压覆下，也有法院引用原《物权法》第37条，即“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任”。而第37条规定的损害赔偿请求权，在性质上不属于物权法律制度上的物权请求权，而属于债权请求权（侵权请求权）。这是否意味着合法压覆下矿业权人主张补偿的请求权基础仍然属于侵权请求权？这就取决于压覆行为是否符合侵权责任的构成要件。
关于侵权责任的构成要件，学界主要有三要件说和四要件说。三要件说认为侵权责任的构成要件包括过错、损害和因果关系，四要件说则认为还包括不法行为（违法性），二者核心区别在于过错是否吸收了违法性，或违法性应否作为独立的构成要件。
首先，按四要件说，建设单位压覆行为不具有违法性，不构成侵权。违法性指行为人实施的行为在客观上违反法律规定，主要表现为违反法律规定的义务、违反保护他人的法律。因建设单位实施压覆行为之前，已按照法律规定办理了压覆审批手续，故压覆行为不具有违法性，（2019）最高法民终1793号案中，最高法院也认为蒙冀公司作为张唐铁路的建设单位已依法履行了矿业权压覆审批手续，案涉压覆行为不具侵权违法性，不构成侵权。
其次，按三要件说，也难以认定建设单位具有主观过错。现在理论界对过错系主观过错还是客观过错存在不同认识，但无论是采主观过错说还是客观过错说的学者都赞成检验过错标准的客观化，即判断过错时，采用客观的标准来衡量，违反客观标准，则应当认定为有过错。故合法压覆下，从客观行为看，也难认定建设单位具有主观过错，例如（2017）最高法民终724号案中，最高法院认为：“蒙冀公司在与腾达公司达成压覆补偿意向后，已按照相关法律法规履行压覆重要矿产资源的报批手续，故北京铁路局在张唐铁路项目建设期间压覆长阁矿业公司名下探矿权的行为不具违法性，主观上亦不存在过错，不构成侵权。”
五、基于不当得利请求权
不当得利请求权包括给付型不当得利请求权和非给付型不当得利请求权。非给付型不当得利请求权，指受益非基于受损者的给付而发生的不当得利请求权，包括权益侵害型不当得利、支出费用型不当得利以及求偿型不当得利。有观点认为，合法压覆下，矿产压覆补偿即属于权益侵害型不当得利之特定类型，理由为：第一、矿业权人物权受到了损害，建设单位获得了施工利益；第二、建设单位的获益与矿业权人损害是基于矿产压覆的事实。第三、建设单位获得利益没有法律根据。[4]
侵害他人权益型不当得利，指侵害人因其获益无法律上的原因，从而不得保有该利益，学说上有违法性说和权益归属说两种见解。违法性说认为不当得利请求权之发生系基于获利行为的不法性，因此也有学者把此种不当得利之诉当作侵权之诉。而合法压覆下，压覆行为不具有违法性，难以构成侵害他人权益型不当得利。权益归属说则认为，权利均有一定的利益内容，专属于权利人，归其享有，获益人之所以不能保留该利益乃其欠缺法律上的原因。按此说，如认为建设单位获得的利益系施工利益，该施工利益显然不是专属于矿业权人的利益，矿业权人没有失去该利益，也难以认定合法压覆行为属于侵害他人权益型不当得利。
我们认为，从制度目的看，不当得利制度目的在于使受益人返还其无法律上原因而受之利益。而压覆案件核心还是在于弥补矿业权人遭受的损失，而非关注建设单位受有何种利益以及如何返还利益，即便建设单位获得了施工利益，该利益也是建设单位通过层层行政审批获得的正当利益，也不存在返还一说。
五、利益衡量原则在压覆案件中的适用
我们认为，合法压覆下，建设单位补偿责任仅限于直接经济损失，是利益衡量的结果。利益衡量，是指在法律所确认的利益之间发生相互冲突时，由法官对冲突的利益确定其轻重而进行的权衡与取舍活动。利益衡量的前提是利益冲突，包括公共利益与公共利益之间、个人利益与个人利益之间以及公共利益与个人利益之间的冲突。
压覆案件涉及公共利益和个人利益之间的冲突，而法院判决以实际投入成本为依据据实补偿，则是对该冲突衡量的结果。例如，（2020）最高法民终1217号案中，最高法院明确：“案涉输电工程建设使得原本属于王家坝煤业公司的探矿权让位于输电工程所保障的公共利益。因此，对于南方电网超高压公司应当承担何种责任，应当着眼于公共利益与私人利益的平衡，以实际投入成本为依据据实补偿。一审法院参照137号文的规定，确定由南方电网超高压公司按照‘（1）矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；（2）所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失’的标准补偿王家坝煤业公司的损失，妥当平衡了公共利益和南方电网超高压公司、王家坝煤业公司的民事权益，应予维持。”从这个角度讲，137号文关于限于直接损失补偿标准的规定，并不是建设单位承担补偿责任的法律依据，因为137号文本身就是利益衡量的结果。
在压覆案件中进行利益衡量，应当注意以下问题：
一是应先确定冲突利益的位阶。压覆案件中，建设项目多为铁路、公路、管道等国家重大公益项目，代表公共利益，而矿业权人享有的采矿权或探矿权属于个人利益，此时可以基于公共利益优于个人利益的原则确定压覆补偿标准。当然，实践中也存在非公益项目压覆矿产资源的情况，例如私人修建的马场，马场代表的也是私人利益，因此无论建设单位是否取得压覆许可，均应按照市场价格赔偿矿业权人的损失。
二是利益衡量的必须的是合法的利益。法官在司法过程中进行的利益衡量，只能是当事人的合法利益，非法利益自不再衡量之列。因此在建设单位未依法办理压覆手续情况下，压覆行为具有违法性，构成侵权，建设单位只能按照市场价格赔偿矿业权人损失。
三是法官应在判决中说明利益衡量的过程。利益衡量加入了裁判者的主观体验和价值衡量，因此，法官在进行利益衡量的同时，必须给出为何作出如此衡量的说明，从而防止衡量成为一种恣意的判断或任意的裁量。压覆案件中，越来越多法官在确定补偿标准时进行了说明，例如（2019）最高法民终1793号案中，最高法院说明：“虑到铁路等相关建设项目往往涉及国家安全和发展利益，由此导致的矿业权压覆在某种意义上可以认定为系为了公共利益的需要。在矿业权被合法压覆且对压覆补偿标准以及范围尚无法律、行政法规明确规定的情况下，参照137号文规定的精神，原则上将对矿业权人造成的直接损失作为补偿的范围符合我国当前阶段的基本国情，至于具体的补偿损失项目可结合具体个案各自的案情综合考虑予以确定。”

 

---

[1] 《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）

[2] 侵权请求权与不当得利请求权的检视先后，理论上略有争议，本文将侵权请求权放在不当得利请求权之前检视。

[3] 吴香香：《请求权基础——方法、体系与实例》，北京大学出版社2021年版第11页。

[4] 叶阳：“矿产压覆案件审判中的争议及其消解”，载《人民司法》2022年第31期。

推荐阅读：
【专栏：矿权压覆实务指南】矿业权压覆诉讼案件大数据分析
【专栏：矿权压覆实务指南】矿业权压覆相关基本概念
【专栏：矿权压覆实务指南】矿业权压覆审批制度历史沿革
【专栏：矿权压覆实务指南】矿业权压覆审批实操指南
【专栏：矿权压覆实务指南】矿业权压覆纠纷涉及的法律关系

---

作者简介

 

夏伟
大成律师事务所 高级顾问

夏伟律师，中国人民大学法学学士，西南政法大学法律硕士，1999年入职高级法院，2009年任区法院副院长，2013年起任中级法院审监庭副庭长、审管办主任，2014年被评为省级审判业务专家。2017年辞职任专职律师。
夏伟律师有20多年的法律工作经历，对诉讼流程、特点有全面而深刻的理解，参与或代理了多起疑难案件，取得胜诉结果。夏伟律师对矿权压覆、民间借贷、虚假诉讼、刑民交叉、执行异议等问题有深入研究。
夏伟律师曾开设《30堂民间借贷必修课》等课程，累计超过10万学员参加学习。
电话、微信：13500323027

其他作者：
崔煜民  重庆百君律师事务所律师
蒋   帅  重庆坤源衡泰律师事务所律师
瞿   虹  北京市天同(重庆)律师事务所律师
梁逸秋  北京大成（重庆）律师事务所律师