【专栏：矿权压覆实务指南】矿业权压覆审批实操指南

矿业权压覆审批实操指南
文/夏伟、崔煜民、蒋帅、瞿虹、梁逸秋

矿业权压覆审批作为《矿产资源法》确定的一项重要管理工作，系行政许可范畴，也经常作为压覆行为违法性的判断标准。该许可所涉流程多、历年变化大，实践中也存在各省操作不一的情况，本文结合国家及各省规定，对矿业权压覆许可的审批流程、注意事项进行梳理，以期对矿权压覆案件办理有所帮助。
一、现行压覆重要矿产资源审批程序
《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号，下称137号文）为现行压覆重要矿产资源审批程序的主要依据，但我国也陆续发布相关文件予以修改和优化，137号文规定的审批流程已不完全适用。本文将现行审批流程及相关注意事项梳理如下（流程图以自然资源部负责审批的情形为例）：

（一）查询压覆矿产资源情况
137号文规定，在建设项目选址前，建设单位应向项目所在地省级自然资源主管部门了解矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况。实践中，一般要求建设单位在查询时提供建设项目影响区坐标范围（包括项目用地范围及法定安全距离范围），据此确定查询区域。
1. 查询方式
为优化营商环境，推进“放管服”改革，《自然资源部办公厅关于做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》（自然资办函〔2020〕710号）第三条规定，2021年5月起，各省（区、市）自然资源主管部门应建立建设项目压覆重要矿产资源查询服务系统，涵盖辖区范围内查明矿产资源、矿业权设置及区划、压覆重要矿产资源审批等基本情况数据，方便建设单位通过互联网预查询。基于此，各省份陆续启用查询系统，部分省份已实现足不出户网上办理压覆矿产资源预查询，如重庆[1]、河北[2]、宁夏[3]、内蒙古[4]、安徽[5]。
2. 受理主体
与137号文规定应向省级自然资源主管部门进行查询不同，部分省份实行属地管理，如陕西省自然资源厅[6]明确规定，负责查询的建设单位所在地的市级自然资源主管部门应出具查询意见。部分省份更是将查询系统服务延伸至县级部门，支持就近到自然资源主管部门（或政务服务大厅）查询，如四川[7]、江西[8]、贵州[9]。
此外，若查询建设项目影响范围内不压覆重要矿产资源的，根据137号文第四条第一款规定，应由省级自然资源主管部门出具未压覆重要矿产资源的证明。该证明原系作为办理建设项目用地审批的申请文件之一。但根据《自然资源部关于取消一批证明事项的公告》（2019年第23号）规定，2019年5月14日起，《未压覆重要矿产资源证明》已取消，建设单位无需另行取得该证明，而是由政府部门之间进行信息共享，实现压覆和用地程序之间的衔接。
（二）编制压覆重要矿产资源评估报告
查询到建设项目可能存在压覆重要矿产资源或与矿业权范围重叠，确需压覆重要矿产资源的，建设单位是否需要编制《建设项目压覆重要矿产资源评估报告》，取决于建设项目所在地是否在特定区域内：
1. 建设项目位于特定区域内
根据《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）第九条第二款、《自然资源部办公厅关于做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》（自然资办函〔2020〕710号）第一条规定，经国务院或省级人民政府已批准设立的各类开发区、国务院已批准的自由贸易试验区等特定区域内的建设项目，由省级自然资源主管部门对特定区域内查明的重要矿产资源情况统一组织调查评估，并录入矿产资源储量数据库，且由相关政府部门在土地出让或划拨前，告知建设单位相关建设要求，建设单位无需单独委托评估。
值得注意的是，对于特定区域内的建设项目，部分省份如陕西[10]已推行由特定区域的管理机构或自然资源主管部门，统一向省级自然资源主管部门申请办理压覆审批相关手续（包括压覆查询、评审备案、压覆审批等）。
2. 建设项目位于特定区域外
对于位于前述特定区域范围外的建设项目，建设单位应根据有关工程建设规范确定压覆范围，并委托具有相应地质勘查资质的单位编制《建设项目压覆重要矿产资源评估报告》。137号文具体规定了该评估报告的主要内容、附件及附表，各省还可能对评估单位资质要求及具体程序做出详细要求，如河南[11]要求乙级以上（含乙级）地质勘查资质的单位编制评估报告，因此，建议建设单位提前了解当地自然资源主管部门对于评估报告的详细要求。
（三）办理压覆资源储量评审备案
压覆意味着压覆范围内的已有重要矿产资源不能利用，从而导致矿产资源储量变化，《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）明确，建设单位应向省级自然资源主管部门（油气和放射性矿产资源除外）申请办理压覆资源储量评审备案。
结合《自然资源部办公厅关于矿产资源储量评审备案管理若干事项的通知》（自然资办发〔2020〕26号）《自然资源部办公厅关于进一步规范矿产资源储量评审备案工作的通知》（自然资办函〔2020〕966号）有关规定，办理评审备案的主要事项如下：

• 材料清单：《矿产资源储量评审备案申请》《矿产资源储量信息表》《建设项目压覆重要矿产资源评估报告》；

• 评审主体：自然资源主管部门组织专家或委托矿产资源储量评审机构进行评审备案；

• 评审方式：会议审查方式，从专家库中随机抽选专家组成专家组；

• 评审费用：自然资源主管部门委托矿产资源储量评审机构开展评审备案工作的，相关费用纳入财政预算；

• 评审时间：自受理之日起60个工作日（不含申请人补正修改时间：20个工作日）内完成评审备案；

• 审查结果：形成《矿产资源储量评审意见书》《矿产资源储量评审备案信息表》，将评审备案结果纳入矿产资源储量数据库，并通过门户网站向社会公开评审备案情况。

（四）签订补偿协议或取得省级自然资源主管部门承诺
建设项目压覆的重要矿产资源已设立矿业权的，因涉及到矿业权人的法定权利，建设单位还须与矿业权人签订补偿协议，若短期内难以签订补偿协议，可与矿业权人先签订意向性协议。相关规定主要见于137号文、《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号）、《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发〔2012〕77号），虽除137号文之外，前述文件均已失效，但因目前国家层面并无新规，前述文件仍应作为签订压覆补偿协议、意向性协议的重要参考：

值得注意的是，对于属自然资源部负责审批的压覆，目前并不以签订补偿协议或意向性协议为办理压覆审批前置条件。《自然资源部关于建设项目压覆重要矿床（矿产资源）及矿产资源储量评审备案申报有关事项的公告》（2020年第66号）附件2《建设项目压覆重要矿床（矿产资源）审批服务指南》第九条规定，建设项目压覆矿业权的，应提交“建设单位与被压覆矿业权人签订的协议或省级自然资源管理部门对解决压覆相关事宜的承诺”。换言之，即使未签订补偿协议或意向性协议（获得矿业权人许可），有省级自然资源管理部门的相关承诺，建设单位也可申请办理压覆审批。
对于属省级自然资源管理部门审批的压覆，各省的规定有所不同，如：广西办理压覆重要矿产资源审批，应提交建设单位与矿业权人有关协议或建设项目所在地市、县人民政府出具的做好压矿补偿协调工作的承诺书[12]，这与自然资源部规定基本一致；海南要求办理建设项目压覆重要矿产资源审批，须提交与矿业权人签订的补偿协议[13]；河北则要求提交建设单位与矿业权人签署的同意压覆协议（压覆补偿协议或互不影响协议）[14]。
（五）申请取得压覆审批文件
1. 审批权限划分
重要矿产资源压覆审批实行分级管理方式，按照被压覆矿产资源的种类和规模，分别由自然资源部和省级自然资源主管部门负责。根据自然资源部《建设项目压覆重要矿床（矿产资源）审批服务指南》第一条规定，压覆下列已查明的重要矿产资源，由省级自然资源主管部门进行初审，报自然资源部审批：

• 压覆石油、天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产；

• 压覆《矿产资源开采登记管理办法》附录所列矿种（石油、天然气、放射性矿产除外）累计查明资源储量数量达大型矿区规模以上的或矿区查明资源储量规模达到大型并且压覆占三分之一以上的；

• 符合上款的炼焦用煤、富铁矿、铬铁矿、富铜矿、钨、锡、锑、稀土、钼、铌钽、钾盐、金刚石矿产资源储量规模在中型以上的矿区原则上不得压覆，但国务院批准的或国务院组成部门按照国家产业政策批准的国家重大建设项目除外。

除以上重要矿产资源应当报自然资源部审批外，其余重要矿产资源一般由省级自然资源主管部门审批。实践中也有省级自然资源主管部门将审批权限下放到市一级的自然资源部门的做法，例如，根据《广东省人民政府关于调整实施一批省级权责清单事项的决定》（广东省人民政府令第270号），在广东省范围内，建设项目压覆重要矿产资源审批由地级以上市自然资源主管部门负责。
2. 材料清单
对于属自然资源部负责压覆重要矿产资源审批的，申请材料如下：

• 建设单位关于压覆重要矿产资源的申请函；

• 省级自然资源主管部门初审意见；

• 建设项目压覆矿产资源不可避免性论证材料；

• 压覆重要矿产资源评估报告（全套）及评审备案文件；

• 建设单位与被压覆矿业权人签订的协议或省级国土资源管理部门对解决压覆相关事宜的承诺；

• 被压覆矿业权人有效期内的勘查许可证或采矿许可证复印件。

3. 申请方式
《自然资源部关于建设项目压覆重要矿床（矿产资源）及矿产资源储量评审备案申报有关事项的公告》（2020年第66号）第一条规定，自2020年9月25日起，申请人可通过远程申报系统（http://zwfw.mnr.gov.cn/）提交申请材料，也可在政务大厅现场提交申请材料电子报盘。
4. 审批时间
凡符合审批要求的压覆重要矿产资源申请，自然资源主管部门自受理之日起20个工作日内，做出准予压覆或者不准压覆的决定，并通知申请人和省（区、市）国土资源厅（局），由省（区、市）国土资源厅（局）通知相关矿业权人。
（六）勘查区块或矿区范围变更登记
《国土资源部办公厅关于办理建设项目压覆矿产资源导致矿业权范围变更事项的通知》（国土资厅函〔2015〕771号）第一条规定，建设项目压覆矿业权的，在建设单位按规定办理压覆重要矿产资源审批及登记手续后，由省级自然资源主管部门通知矿业权人在45个工作日内到原发证机关办理相关勘查区块或矿区范围变更手续、并将压覆区内矿业权应调整的范围等资料提供给原发证机关。但根据《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）第九条：2020年5月1日起，压覆矿产资源储量登记已纳入评审备案管理，国土资厅函〔2015〕771号的规定显然已“不合时宜”，无法回答“因压覆造成的勘查区块或矿区范围变更，矿业权人何时办理变更手续”这一问题。对此，实践中也操作不一：
对于属自然资源部负责审批的压覆，经咨询自然资源部，压覆重要矿产资源审批完成后，因压覆矿区范围已在评审备案中登记，矿业权人一般无需另行办理相应变更手续，如确实存在评审备案登记的矿区范围与审批的压覆范围不一致，需要调整的，建议及时办理矿权变更登记，也可以在办理矿业权延期手续时，直接对矿业权范围进行调整。
对于属省级自然资源主管部门负责审批的压覆，造成矿区变更如何进行管理，已成为各省自治的范畴。如：浙江[15]规定矿业权人应在建设单位申请压覆审批（核）登记同时申请办理缩减勘查（开采）范围或注销勘查（采矿）许可证，河北[16]规定建设项目压覆重要矿产资源审批通过后，由矿业权所在地设区市自然资源主管部门书面通知矿业权人在45个工作日内，到相应的发证机关办理勘查区块或矿区范围变更手续。
二、现行压覆非重要矿产资源程序
《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发〔2000〕386号）规定了压覆非重要矿产资源的审批程序，但该部门规章于2010年12月日废止，而现行有效的137号文仅对压覆重要矿产资源作出规定，造成压覆非重要矿产资源管理丧失国家层面的明确规定。法律层面分类管理的不完整，导致实践层面各自然资源主管部门对于压覆非重要矿产资源的处理有所不同。
1. 在非重要矿产资源范围方面。部分省份认为是除重要矿产资源以外的其他矿产资源，如广西、重庆；部分省份认为是除重要矿产资源及该省优势矿产以外的矿产资源，如河北、浙江（浙江还要求该优势矿产系中型以上矿区）。
2. 在是否需压覆审批方面。总体而言，压覆非重要矿产已逐渐取消审批，但各地区做法仍有不同：部分省份直接取消压覆非重要矿产资源审批，如陕西、重庆、河北[17]。有些地区虽无须审批，但对压覆非重要矿产资源提出监管要求，如广西明确规定，建设单位与矿业权人参照137号文协商解决补偿事宜、且压覆矿产资源与用地审批挂钩；浙江压覆非重要矿产资源的，须经省自然资源主管部门审核；根据《合肥市国土资源管理规定（试行）》第二十六条，安徽省合肥市要求独立选址建设项目压覆非重要矿产资源和未查明储量的矿产资源的，建设单位应当与相关矿业权人签订协议书，报市国土资源管理部门出具初审意见。
3. 在监管主体方面。部分地区由省级自然资源主管部门负责，如浙江；有的地区则将权限下放至市县级自然资源主管部门，如广西省可由市县级自然资源主管部门自行制定监管措施，江西省九江市自然资源局可负责其行政区域范围内建设项目用地压覆非重要矿产资源审批[18]。
本文选取了五个较有代表性的省份，对其压覆非重要矿产资源的管理规定梳理如下表：

因此，非重要矿产资源压覆审批政策各省差异大，矿业权人、建设单位应根据项目属地情况予以关注。

• 压覆矿产资源审批与建设用地审批的衔接

《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，应办理建设项目用地审批手续。建设用地审批与压覆矿产资源审批均为建设单位应履行的法定义务，两程序如何衔接也是实践中关注的主要问题。需要注意的是，由于压覆非重要矿产已逐渐取消审批，除部分省份对压覆非重要矿产资源保留监管程序外，仅压覆重要矿产涉及建设用地审批衔接问题。
综合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《建设用地审查报批管理办法》等规定，建设项目用地审批程序大致可分为四阶段：（1）建设项目用地预审；（2）建设项目用地报批；（3）农用地转用和土地征收；（4）供应建设用地。137号文第六条、《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发〔2012〕77号）第二条曾将签订压覆补偿协议、取得压覆审批文件作为办理建设用地审批的前置条件，但上述规定已被更改或废止。
现行有效的《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号）第二条第（六）款规定：“改进压覆重要矿产资源的审查。用地预审阶段，不再对单独选址的审批类建设项目是否压覆重要矿产资源进行审查。在用地报批阶段，建设项目涉及压覆重要矿产资源的，在建设单位说明已与矿业权人就压矿补偿问题进行协商、有关市县人民政府承诺做好压矿补偿协调工作的前提下，可办理用地审批手续；同时，省级国土资源主管部门应督促建设单位与矿业权人签订补偿协议，按规定办理压覆矿产资源审批和登记手续。对未签订补偿协议、未办理压覆矿产资源审批登记手续的，省级人民政府不得转发用地批复、市（县）人民政府不得供地。”
根据上述规定，（1）在用地预审阶段，自然资源主管部门不再对建设项目是否压覆重要矿产资源进行审查。（2）在用地报批阶段，建设单位不必与矿业权人签订压覆补偿协议、办理压覆审批登记手续，但前提是：①已与矿业权人就压矿补偿问题进行协商；②有关市县人民政府承诺做好压矿补偿协调工作；③省级国土资源主管部门应督促建设单位与矿业权人签订补偿协议。（3）直到供地阶段，签订补偿协议并完成压覆矿产资源审批手续，才作为省级政府转发用地批复和市（县）级政府供地的前提条件。
值得注意的是，也有省份作出了比国土资规〔2016〕16号文更加严格的规定，如江西省自然资源厅在其“建设项目用地预审与选址（权限内）”办事指南中规定：办理用地预审，建设项目需提供压矿备案证明或压矿报告审查意见的批复；如未完成压矿审批工作，可提供建设单位、县级人民政府和设区市局三方承诺可先行通过预审。这显然比国土资规〔2016〕16号文对用地预审阶段不审查压覆重要矿产资源的规定更为严格，建设单位、矿业权人也应根据区域不同，予以特别关注。