矿山地质环境治理恢复基金管理现状及改革探讨

文章来源于：中国国土资源经济，原文链接：矿山地质环境治理恢复基金管理现状及改革探讨

导  读

为完善矿山地质环境治理恢复基金制度，发挥基金使用的最佳作用效果，采取比较研究、归纳演绎等方法，从矿山土地复垦和矿山地质环境治理恢复两方面对基金制度的建立与演进历程进行梳理总结，从资金使用方式、性质、监管手段及作用等方面对矿山土地复垦费用预存、矿山地质环境治理恢复保证金和矿山地质环境治理恢复基金进行比较分析；在生产矿山土地复垦费用预存纳入基金管理后，对基金的使用范围、账户设立要求、计提标准与依据、使用监管方式等方面的区域性差异与问题进行分析，并从管理目标和配套制度两方面对基金制度的作用进行阐释。最后，提出增强配套制度体系对矿山企业履行修复义务的约束作用和释放基金的激励作用等建议。

本文引用信息

刘向敏，侯冰，余振国.矿山地质环境治理恢复基金管理现状及改革探讨[J].中国国土资源经济,2022，35（9）:69-75.

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实施矿山生态修复是生态文明建设的基本要求。多年来，在我国矿业快速发展的同时也造成了严重的矿山地质环境破坏、土地损毁与生态系统功能受损等问题。2016年，国土资源部等五部委联合印发《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发〔2016〕63号），明确了“新老”矿山生态问题的认定原则和修复责任：历史遗留矿山由各级政府统筹规划和修复，中央财政给予必要支持；在建和生产矿山由矿山企业负责修复。对于生产建设矿山，如何督促矿山企业履行生态修复法定义务，将采矿活动所产生的环境负外部性内部化，一直是行政监管的重点。矿山地质环境治理恢复保证金制度（以下简称“保证金”）建立实施十多年来，发挥了重要作用。2017年，国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29号），将保证金改为矿山地质环境治理恢复基金（以下简称“基金”），该制度以降低矿山企业运行成本作为改革的优先考量，调整了资金的性质与运作模式，释放了基金由矿山企业自主使用开展修复的激励作用。但从政策实施情况看，保证金制度主要依据《矿山地质环境保护规定》（国土资源部第44号令），侧重保障矿山地质环境治理恢复费用的落实，仅有少数地方规定将矿山土地复垦费用包含在内。依照财政部、国土资源部、环境保护部联合印发的《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金 建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》（财建〔2017〕638号）（以下简称《指导意见》），基金的使用范围也仅限于矿山地质环境治理恢复而不包含土地复垦，并对基金账户设立、计提、使用等方面作了具体要求，对矿山企业仍具有一定的约束力。随着系统修复与综合治理理念不断强化，《土地复垦条例实施办法》（国土资源部第56号令，2019年修正）调整了基金使用范围，明确“采矿生产项目的土地复垦费用预存，统一纳入基金进行管理”，从而影响了基金对矿山企业履行修复义务的激励和约束效果。

1 从矿山土地复垦费用预存、

保证金到基金：制度演进与比较

1.1 演进脉络

1.1.1 矿山土地复垦费用预存和保证金制度并行（1986—2016年）

1986年，全国人大常委会第十六次会议审议通过了《土地管理法》，从节约土地和保护耕地角度规定采矿活动破坏的土地由用地单位和个人进行复垦。1989年，《土地复垦规定》实施，确立了“谁破坏、谁复垦”原则，明确了根据土地破坏程度、复垦标准和复垦工程量合理确定土地复垦费用的要求，土地复垦工作步入法制轨道。2006年，国土资源部发布《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》（国土资发〔2006〕225号），将土地复垦方案编制与执行、土地复垦费用列入概（预）算等情况纳入矿山开采许可、用地审批程序、设计文件批复及开工许可手续中，土地复垦监管有了重要抓手。2011年，《土地复垦条例》颁布实施，对土地复垦方案编制审查和土地复垦费用作出明确规定。2013年，《土地复垦条例实施办法》施行，细化了土地复垦费用账户、预存计提和使用监管等规定，生产矿山土地复垦费用预存管理全面推行。

20世纪90年代，在建设项目“三同时”保证金制度的经验基础上，部分地方政府开始在矿山生态修复领域探索实施保证金制度。此后，北京、天津、内蒙古、辽宁、山东、湖北、湖南、广东、四川、甘肃、西藏、新疆等省（自治区、直辖市）通过地方立法陆续建立了保证金制度。2006年，依据《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号）有关规定，财政部、国土资源部、环保总局联合印发了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建〔2006〕215号），提出逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制，生产建设矿山应编制矿山生态环境保护和综合治理方案并分年预提保证金。2009年，《矿山地质环境保护规定》颁布实施，明确了矿山地质环境保护与治理恢复方案编制审查和保证金管理要求，保证金制度全面推行。截至2015年底，全国31个省（自治区、直辖市）均出台了保证金管理的相关文件。

1.1.2 矿山土地复垦费用预存纳入基金统筹管理（2017年至今）

根据国家关于矿产资源权益金制度改革的要求，2017年财政部、国土资源部、环境保护部联合印发的《指导意见》，明确取消保证金制度，以基金的方式筹集治理恢复资金，专项用于矿山地质环境治理恢复与监测。同年，国土资源部作出矿山企业合并编制矿山地质环境保护与治理恢复方案和矿山土地复垦方案的规定。2019年7月，《自然资源部关于第一批废止和修改的部门规章的决定》（自然资源部令第5号）对《土地复垦条例实施办法》和《矿山地质环境保护规定》进行了修改，明确了矿山地质环境保护与土地复垦方案（以下简称“二合一”方案）编制与监管要求，并调整基金的使用范围，将采矿生产项目的土地复垦费用预存纳入基金，实行统一管理。

1.2 基金制度建立前后修复费用管理方式比较

矿山土地复垦费用预存、保证金和基金都是生产矿山生态修复管理中运用的经济手段，在设立目标、资金列支渠道及使用权等方面基本相同：目标均为促使矿山企业投入修复资金，完成法定修复义务；均可列入生产成本或者建设项目总投资，使矿山企业合理负担资源和环境成本；资金均为矿山企业所有。但三者在资金使用方式、性质、监管手段和作用等方面也有明显区别。

一是资金使用方式。土地复垦费用由矿山企业在项目动工前预先缴存到政企约定的银行专户，企业向监管部门申请，经其同意后从账户支取资金专项用于土地复垦，使用方式为：预先缴存土地复垦费用—申请支取资金—履行复垦义务。保证金由矿山企业预先缴存到政府指定的银行专户，矿山企业另行筹集资金履行治理义务，经验收合格后申请返还保证金，使用方式为：预先缴存保证金—另行筹资履行治理义务—申请返还保证金。基金由矿山企业计提到企业的银行账户，自主用于履行矿山生态修复义务，验收合格后对基金进行核算，使用方式为：预先计提基金—自主使用资金—履行修复义务。预存的土地复垦费用和基金的使用时序相同，但前者需申请同意后才能支取，后者则由企业自主使用。

二是资金性质。资金性质主要取决于资金使用方式。矿山企业对预存的土地复垦费用的支取行为发生在复垦义务履行之前，预存的土地复垦费用不具有备用或担保属性。但《土地复垦方案编制规程 第1部分：通则》（TD/T 1031.1—2011）的资料性附录“土地复垦费用双方/三方监管协议”相关条款规定：土地复垦义务人在完成相应土地复垦任务且验收合格后，才能向政府监管部门申请支取预存的土地复垦费用；银行在收到政府监管部门的验收合格确认书和土地复垦费用支取通知书后才可将土地复垦费用支付给土地复垦义务人。在实际管理中，政府主管部门多是按照标准中的监管协议规定对矿山企业进行要求，土地复垦费用预存的性质发生改变，一些地方政府则明确规定矿山开采前必须缴纳土地复垦保证金。保证金是为了保证矿山企业履行法定治理义务而缴纳的备用治理费或质保金，有学者认为保证金属于一种行政担保。基金由矿山企业于修复前支取使用的方式决定其不再具有担保属性，其性质类似于部门规章中规定的土地复垦费用预存。有学者认为基金也具有一定程度的担保属性，但与保证金的“行政担保”性质明显不同。

三是监管手段。土地复垦费用按规定预存是办理相关用地手续的前置条件，土地复垦费用采取地方政府、企业和银行三方签订协议方式进行使用监管，能有效约束矿山企业如期计提且按规定使用资金。当复垦义务人不履行复垦义务或者履行不到位时，需缴纳土地复垦费，由政府代为复垦。保证金的缴纳与采矿权申请、变更、延续等登记手续和办理采矿许可证年检挂钩，具有一定的强制性。当矿山企业不履行治理义务或者履行不到位时，保证金账户中的资金则由政府部门拨付用于治理。基金通过信息报送、信息公示、抽查检查等手段实施监管，不再与采矿许可证办理及年检挂钩，侧重于动态监管。

四是作用变化。保证金具有风险预防功能，便于法律责任的追究和实现，但在制度实施后期，保证金制度不再符合行政法的妥当性和必要性原则：一是总体上呈现出缴存标准低、缴存率低、返还率低的现象，不能达到有效约束矿山企业履行治理义务的行政目标；二是矿山企业既缴纳保证金，又需要筹集资金完成治理任务，资金压力较大，而保证金返还程序烦琐，致使资金滞压而增加了企业负担。将保证金调整为基金，主要产生了以下结果：首先，风险预防功能减弱而企业的资金负担降低，基金税前列支，由矿山企业自主使用进行修复的激励作用增强；其次，强制性责任约束作用虽然减弱，但在基金账户设立、计提和使用方面仍有监管要求，对矿山企业履行修复义务依然具有一定约束力；再次，土地复垦费用预存纳入基金统一管理后，基金对矿山企业的约束和激励作用会依据具体制度规定而有所改变。

2 基金管理现状：差异与问题

 

截至2022年1月底，全国28个省（自治区、直辖市）出台了基金管理相关文件，对基金使用范围、账户设立、计提标准与依据、使用监管方式等作出明确规定，但各地文件规定各有侧重，存在一些差异和问题。

2.1 使用范围规定不一

《指导意见》明确基金专项用于矿山地质环境恢复治理与监测，而不含土地复垦。2019年7月修正的《土地复垦条例实施办法》和《矿山地质环境保护规定》调整了基金使用范围，将采矿项目土地复垦费用预存统一纳入基金管理。已出台基金管理文件的地方，有15个省（自治区、直辖市）明确基金可统筹用于土地复垦，其中13个省（自治区、直辖市）是在2019年7月之后出台的文件。此前出台文件的省（自治区、直辖市）大多未将土地复垦费用预存纳入基金管理。

依据土地管理现行规定，土地复垦费用预存是申请具有复垦义务地块土地使用权的前置条件。保证金转为基金后，基金计提不再与采矿权办理手续挂钩。但矿山土地复垦费用预存纳入基金管理后，如果按照土地复垦费用预存的监管要求，基金计提将与土地使用权申请挂钩，对矿山企业的约束作用增强。因此，各地基金包含土地复垦费用预存的要求不同，对矿山企业的责任约束也不相同。

2.2 基金账户设立要求不同

《指导意见》规定：“矿山企业需在其银行账户设立基金账户，单独反映基金提取情况。”其中未对基金账户开设数量作出要求。各省（自治区、直辖市）的具体规定不尽相同，仅安徽省规定集团公司所属矿山企业可由集团公司统一设立基金账户，并单独反映每个矿山企业的基金管理情况。其他省（自治区、直辖市）则规定以作为采矿权人的单个矿山企业为单位对应建立基金账户。部分地区还要求基金账户必须设在矿山企业用地所在市县内，这主要与土地复垦费用预存纳入基金统筹管理有关。根据《土地复垦条例》和《土地复垦条例实施办法》，土地复垦费用预存和使用以土地所属县域为单位进行管理，土地复垦费用预存是临时用地审批的前置条件，不涉及耕地和永久基本农田的临时用地由县级自然资源主管部门负责审批，故地方政府主管部门要求矿山企业按用地所在县域开设基金账户。但是对于矿山跨县的企业，可能造成一个采矿权要在所涉及的县域内分设基金账户的现象。由此可能造成拥有多个矿山的大型企业集团需建立多个而不是独立基金账户，不利于其统筹管理资金。

2.3 基金计提标准与依据有别

基金计提标准是基金制度实施的关键。《矿产资源权益金制度改革方案》提出，基金按照销售收入的一定比例计提、计入企业成本；《指导意见》规定，矿山企业根据其编制的“二合一”方案，将矿山地质环境治理恢复费用按照企业会计准则预计弃置费用，计入相关资产的入账成本，在预计开采年限内按照产量比例等方法摊销并计入生产成本；已出台基金管理相关文件的省（自治区、直辖市）中，山西、江西、陕西、内蒙古和新疆5个省（自治区）按各自制定的标准计提基金，其中4个与销售收入挂钩；其他23个省（自治区、直辖市）主要依据方案中确定的修复费用计提基金，其中浙江省和贵州省制定了基金计提参考标准，规定方案年度分摊的治理经费不得低于参考标准。

在理论上，最优基金计提标准测算出的修复资金额度应与矿山生态修复实际所需费用相等，但由于“二合一”方案是对矿山开采引发的生态问题的预测，测算的修复费用仅为估算值，且新建矿山的“二合一”方案编制于采矿许可证取得之前，依据的是矿产资源开发利用方案，对矿山生态问题的预测极有可能与实际开采情况不符；而按照销售收入一定比例计提基金，计提数额主要由矿产资源市场价格、产量、矿种系数及影响（开采）系数确定，并未与实际修复工程直接关联。而无论是按方案或是制定的标准，基金提前计提而修复工程滞后实施，预先存放账户的资金会受到利息、物价变动等因素的影响，即使动态测算的资金需求，也多会与实际修复费用存在偏差。此外，制定了基金计提标准的省（自治区），还会出现方案中估算的修复费用与地方标准计提的资金数额不一致的情况。地方政府倾向采取较高标准计提基金，以增强基金的责任约束与保障作用，而企业则希望按低标准计提以减轻负担。

当土地复垦费用预存纳入基金统筹管理后，基金计提要求也存在差异。根据《土地复垦条例实施办法》，生产建设周期在3年以下的矿山，应当一次性全额预存土地复垦费用，生产建设周期在3年以上的矿山，可以分期预存土地复垦费用，但第一次预存的额度不得少于土地复垦费用总金额的20%。而基金中包含土地复垦费用的15个省（自治区、直辖市）中，制定基金计提标准的5个省（自治区）主要按月或按季度计提。依据方案确定修复费用的其他10个省（自治区、直辖市）中，仅山东、四川、重庆作出了与土地复垦费用预存要求相一致的基金计提规定，其他省（自治区、直辖市）多按年度分摊计提。土地复垦费用预存纳入基金后，如果基金计提要求与土地复垦费用预存的计提要求不一致，则会产生管理上的矛盾。而按照土地复垦费用预存计提要求，首次计提的基金比例将增大，会相应增加矿山企业的负担。

2.4 基金使用监管方式有异

基金使用监管方式是基金制度不同于保证金的突出特点。土地复垦费用预存纳入基金管理后，有些地方如浙江、四川、贵州、陕西和重庆等省（直辖市）借鉴了土地复垦费用由政府、企业、银行签订三方监管协议的方式对基金进行监管。而有些地方强调基金的灵活自主使用，如河南省规定基金由矿山企业按规定自主使用，不需签订三方监管协议、不需报政府相关部门审批。监管方式由松到严依次为：①矿山企业编制基金使用计划并自主使用，将计提和使用情况报政府主管部门备案，如山西省、河南省；②矿山企业编制基金使用计划并提出基金支取申请，待政府同意后使用基金，如四川省；③矿山企业先行修复，待阶段验收通过后划转基金，如浙江省、陕西省部分地区。

3 基金制度作用发挥：

基于管理目标与配套制度的阐释

3.1 基于管理目标差异的基金作用分析

各省（自治区、直辖市）基金制度具体实施存在明显差异，其原因主要是政府部门赋予基金制度的作用目标不同。矿山企业作为理性经济人，希望减轻资金负担，最大化降低基金计提标准、精简使用程序、灵活使用基金。保证金调整为基金并在税前列支，是顺应矿山企业诉求的制度变迁过程，其目的是激励矿山企业及时投入资金进行修复。但矿山企业能否充分保障资金来履行修复义务，很大程度上取决于政府部门的监管力度。矿山土地复垦费用预存纳入基金管理的法规政策依据不同，也造成了管理上的差异。

当基金监管相对严格时，对有意逃避和无力承担修复责任的矿山企业，至少能够保障其基金账户中预留相应的修复资金，但一定程度上也会造成积极承担修复义务的矿山企业自主使用基金的不便，使基金激励作用受限，尤其是对于客观上无法进行边开采、边修复的矿山，基金制度的减负优势体现不足；当基金监管相对宽松时，对于具有较强社会责任感、能够自觉履行修复义务的矿山企业，计提和使用基金进行边开采、边修复的激励作用更强。但不乏一些矿山企业受利益驱动而逃避修复责任，如出现未提取基金、未足额计提基金、未按相关规定使用基金，以及检查时存入、检查后挪用的情况。基金制度设计之初并没有充分考虑矿山企业无力履行修复义务的风险，闭矿后基金账户资金不足，仍有可能将修复责任转嫁给政府和社会。

3.2 基于配套管理制度的基金作用体现

基金制度旨在减轻矿山企业资金负担的同时保障其投入资金履行法定修复义务。在生产矿山生态修复监管领域，与基金制度目标一致且密切相关并贯穿矿山开采与修复全过程的主要有“二合一”方案编制审查与执行、矿山生态修复监测、验收管理、行政惩处及信用惩戒等制度。以上配套制度的实施效果即监管力度的强弱，会影响基金作用的发挥。

一是在监管力度较弱、基金使用监管相对宽松时，矿山企业不计提基金、不履行修复义务的违法违规成本较低，配套制度的管理规定对矿山企业履行修复义务的责任约束作用较小，基金的激励作用也难以体现；二是在监管力度较弱、基金使用监管相对严格时，虽能保障修复资金到位和严格使用，但不履行修复义务或履行不到位的违法违规成本较低，可能出现基金使用质效不高的现象，基金主要是被动使用，激励作用体现较小；三是在监管力度较强、基金使用监管相对严格时，矿山企业不计提基金和不履行修复义务的违法违规成本较高，虽能保障严格计提和使用基金进行修复，但基金使用的自主便利性受限，激励作用不明显；四是在监管力度较强、基金使用监管相对宽松时，矿山企业不计提基金、不履行修复义务的违法违规成本较高，而基金使用便利，矿山企业出于降低修复成本的考虑，倾向于采取先进的开采技术和工艺，进行边开采、边修复，基金的使用效率提高，激励作用明显。由此可见，第四种为最佳作用情形，即由基金配套管理制度发挥对矿山企业的责任约束作用，而在基金使用环节充分发挥其激励作用。

但在监管不力的情况下，不仅难以发挥配套管理制度对矿山企业履行修复义务的约束作用，也会影响基金制度的有效实施。如：基金计提以“二合一”方案为依据，如果未编制“二合一”方案或编制质量不高，基金计提就缺少依据或依据不合理；监测制度不能有效落实，则无法及时掌握矿山企业履行修复义务的进度和基金使用质量效果；在验收方面，就政府监管角度而言，阶段验收缺位或流于形式，容易造成监管滞后，最终验收被动，会使得末端修复责任积压，加之追责机制缺失，可能导致修复责任转嫁。对矿山企业而言，缺少验收相关标准规范，可能出现企业申请验收而无人来验、无依据来验的情况，影响基金核算和结转使用；在惩处方面，部门规章作出的3万元以下罚款的规定对矿山企业的惩处效果欠佳，而以采矿权申请、延续、变更与注销作为关联性限制的惩处措施，仅在矿山企业发生相关行为时才起作用，导致矿山企业不按规定计提基金和不履行修复义务的违法违规成本较低。此外，约束矿山企业的信用手段不断增强，但信用联合惩戒运行环境与手段还有待进一步优化。

4 基金制度完善建议

4.1 完善配套制度，发挥制度约束作用

完善基金配套监管制度，增强制度体系对矿山企业的约束作用，促进矿山企业落实生态修复主体责任。一是完善“二合一”方案编制审查制度，明确“二合一”方案功能定位和编制依据，缩小方案编制内容与实际开采修复情况的差距，在客观上利于方案实施和资金使用。对于制定了基金计提标准的省（自治区），应明确省（自治区）域内所属矿山企业编制的“二合一”方案中的修复费用不低于地方基金计提标准。二是强化矿山生态修复监测手段和监测要求，加强航遥解译、无人机等先进科技手段推广运用，推进矿山企业自主监测报告制度的落实。三是突出阶段验收与最终验收制度的强制性与主动性，制定完善验收标准规范。四是细化完善采矿项目土地复垦费的缴纳标准和要求。五是完善法律法规，加大矿山企业不履行修复义务行为的处罚力度，优化信用联合惩戒运行环境。六是完善责任追究制度，加强公益诉讼对矿山生态修复案件“同质补偿”，探索推进“惩罚性赔偿”。

4.2 完善基金制度，发挥基金激励作用

在提高配套管理制度实施效果的基础上，充分释放基金的激励作用。

一是统一基金使用范围，推动各省（自治区、直辖市）将土地复垦费用预存统一纳入基金进行管理。同时，探索基金用于开发式治理的支出。

二是完善基金账户开设规则和管理要求。在完善监管措施的前提下，允许拥有多个采矿权的企业集团在县域内设立一个基金账户。矿区范围跨县分布的采矿权人也可以仅设一个基金账户，在要求实施三方监管协议的地区，应由采矿权人、银行和矿山所在地的所有县级自然资源主管部门联合签订监管协议，明确每个县级自然资源主管部门所监管的基金份额与额度。此外，可以在一个基金账户中统筹矿山土地复垦费用和矿山地质环境治理恢复费用计提使用，对两笔资金分别管理、灵活使用。

三是统一基金计提标准和依据。制定矿山生态修复费用估算标准，统一“二合一”方案和地方标准中的基金计提要求。探索基金计提信用分级监管，对不履行修复义务或履行不到位的矿山企业，适当提高基金计提比例，反之则适当降低基金计提比例。可借鉴西藏自治区的做法，设定与企业履行修复义务信用情况挂钩的基金计提调整系数，以增强基金激励作用。

四是规范基金自主使用方式。主管部门应加强基金制度政策解读，规范基金使用监督管理，明确基金由矿山企业自主使用。矿山企业在签订三方监管协议时，应注意约定基金自主使用的内容和条款，在维护应有权益的情况下积极履行矿山生态修复义务。

五是规范结余资金的结转使用管理。借鉴内蒙古自治区的做法，对于矿山企业已完成上年度或之前的修复任务，且基金账户余额达到下一年度部署工程修复费用的一定倍数时，允许矿山企业在下一年度缓提或不提基金，避免基金计提偏高导致资金沉淀。此外，在验收相关标准规范未发布前，可以在三方监管协议中规定，采矿权人完成法定修复义务并具文申请县级自然资源主管部门验收，如果验收申请时间超过3个月，而县级自然资源主管部门仍未组织验收的应该视为其同意验收通过，即使没有达到验收标准，相应后果和责任都应该由县级自然资源主管部门负责。

5 结语

基金制度是对生产矿山生态修复资金保障途径的优化，实施基金制度旨在实现减轻企业负担和落实企业修复主体责任的双重目标。地方政府基于对基金制度约束或激励作用的考量，根据当地实际对基金制度进行细化，促进了矿山生态修复，但在矿山土地复垦费用预存纳入基金管理后，也存在监管上的一些差异与问题。完善基金制度，应明确该制度的作用定位，且应结合矿山生态修复整体监管制度体系予以考虑，才能最大化发挥基金制度的实施效果。本文仅从矿山土地复垦和矿山地质环境治理恢复两个方面对基金管理情况进行了分析，但生产矿山生态修复还涉及水土污染防治、水土保持和植被恢复等内容，涉及生态环境、水利、林草等部门的监管职责及相关法律，基金与环境保护税、水土保持费、植被恢复费等之间的交叉管理问题还有待进一步展开研究。

 

作者信息

刘向敏（1982—），女，河北省武安市人，中国自然资源经济研究院副研究员，管理学博士，主要从事资源环境经济与政策研究。

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