如何判断政府关闭矿山行为的合法性？矿山关闭与补偿系列法律实务文章之二

导语：

如笔者在上期文章《并非所有的矿山关闭行为都属于行政处罚》中认为，政府关闭矿山的行为属于具体行政行为。因此，政府机关无论是依据法律进行关闭，还是依据政策进行关闭，也不论关闭行为是以书面形式作出还是直接实施强制关闭，都应当符合依法行政的基本原则，遵循法定的程序。结合相关的法律规定以及复议机关、人民法院对于行政行为合法性审查标准，笔者认为判断政府关闭矿山的行为是否合法，可以从以下几个方面进行判断：

一、关闭矿山的依据应当符合法律法规和政策规定

“以事实为依据，以法律为准绳”是复议机关、人民法院审理案件的基本原则。政府关闭矿山，依据是否合法且充分，是判断该关闭行为是否合法的重要标准之一。作为关闭矿山的依据，一般包括法律依据和事实依据两个方面。政府作出关闭矿山决定或者实施强制关闭行为，均应当有明确法律依据和事实依据，缺乏相关依据或适用法律错误，都属于违法行为。

关于“法律依据”需要特别强调的是，如笔者在上期文章《并非所有的矿山关闭行为都属于行政处罚》中指出，“适用的依据不同，关闭矿山可分为依法律关闭和依政策关闭”。因此，本文所指 “法律依据”不仅包括我们所熟知的《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国环境污染防治法》等法律规定，也包括为政府机关执行国家法律及贯彻落实党及国家政策而制定的其他规范性文件。这些依据虽不同于法律、法规和规章，有着非常严格的制定和审查程序，但是也并非可以随意作出，监管机关如果发现存在侵犯公民、法人和其他组织合法权益，损害政府形象和公信力的，对负有责任的领导干部和直接责任人员，依纪依法追究责任。另外，我国行政复议制度以及行政诉讼制度中，均有对于规范性文件的合法性问题可以依法进行审查的规定。

二、关闭矿山的实施主体应当具有相应的职权

一个合法的行政行为，必须是法定的行政主体在合法职权范围内作出的。如果行政主体没有法定职权、超越权限范围作出行政行为就属于违法行为。目前，无论是违反相关法律规定而被责令关闭的情形，还是因不符合相关国家或各省矿山整顿、产业政策、环保政策而被决定关闭的情形，作出矿山关闭行政行为的主体多数情况下都是当地县级人民政府，而相关的自然资源、安全生产、生态环保、市场监管等职能部门是在各自的行政监管职权范围内，依法作出吊销、注销相关许可、证照的行为。因此，在关闭矿山的过程中，不同的行政机关应当严格按照自身的职权范围实施具体行为，包括具体执法人员也应当具备法定的执法资格。

三、关闭矿山的具体内容应当明确、具体

无论是作出关闭决定还是强制关闭矿山，关闭行为的具体内容主要是对于关闭对象、关闭的原因和依据、关闭具体要求和措施、不服关闭行为的救济途径等内容，应当明确具体，具有可执行性。

四、关闭矿山的程序应当合法

行政程序，是行政机关在行使行政权时，所必须遵循由相关的一系列步骤、顺序、方式和时限等要素共同构成的过程。程序正当，是依法行政的基本要求之一。关闭矿山的行政行为，将直接导致矿山企业无法进行矿产资源开发利用并获得收益，同时企业还将依法承担矿山关闭后的土地复垦、环境恢复及职工安置等义务，对矿山企业来讲是关乎生死的重大处理行为。因此，政府机关关闭矿山，不仅应当做到实体合法（解决是否应当关的问题），也应当保证程序正当（解决如何关的问题）。根据适用的情形不同，矿山关闭分别属于行政处理、行政处罚等相关行政行为，当按照对应的行政程序进行处理。对于依政策而进行的关闭行为，虽然现行立法未对依政策规定关闭矿山的标准与程序作出具体、明确的规定。但实践中关闭行为除了依据相应的政策文件、规定等中所列明的程序和步骤作外，仍应遵守正当程序与法治的基本要求。

结语：

综上所述，关闭矿山的行为是否合法，一般从适用依据、行政职权、行为内容、实施程序四个方面进行判断。作为地方政府，在执行上级政策、命令的过程中，也应当依法依规而为。一切行政行为的实施，都应当遵循依法行政的基本原则和精神理念。切不可以为不受法律限制而任意妄为，也不可为了完成关闭任务和命令，一刀切处理地关闭问题。作为矿山企业，在面临矿山关闭情况时，应当客观全面分析问题，有异议时及时提出申辩和资料，依法依规维权。

本文作者