中国国土资源经济：中央地勘企业实施混合所有制改革的思考

原标题：中央地勘企业实施混合所有制改革的思考
 

导  读

混合所有制改革是中央地勘企业在今后一个时期内新的改革方向。当前的外部改革环境和中央地勘企业多年来的改革发展成效是实施混改的有利条件。但对中央地勘企业的现状分析表明，实施混改面临诸多障碍。据此提出中央地勘企业混改的目标任务，进而提出四个方面的建议：(1)宜在市场化程度较高的新产业领域稳妥推进混改，体现因业施策原则；(2)以三级公司为混改实施主体层级，体现分层推进原则；(3)以“增量优先，存量有条件实施”为基本策略,体现地勘行业企业特色；(4)发挥内部资本投资运营公司的投融资平台作用，体现创新融资的原则。

本文引用信息

李培,王磊.中央地勘企业实施混合所有制改革的思考[J].中国国土资源经济,2020,33（11）:78-83.

 

0 引言

 

2013年，党的十八届三中全会指出“国有资本、集体资本、非公资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是中国基本经济制度的重要实现形式”；2016年12月，中央经济工作会议强调“混改是国企改革的重要突破口”；十九大和十九届四中全会均明确提出要发展混合所有制经济。国务院、国资委发布的“1+N”政策体系都为国有企业改革提供了改革方向和政策依据。在深化国有企业改革和推进地勘产业转型升级的双重背景下，混合所有制改革（以下简称“混改”）将成为中央地勘企业在今后一个时期内新的改革方向。
 

1 混改是中央地勘企业改革的发展趋势

 

中央地勘企业是由国资委管理的煤炭、冶金、化工、建材、有色、核工业等工业行业的地勘队伍，一般指中国煤炭地质总局、中国冶金地质总局、中化矿山总局、中国建筑材料工业地质勘查中心、有色金属地质矿产调查中心、中国核工业地质局等中央地勘单位。其中，中国煤炭地质总局、中国冶金地质总局为一级央企，其余单位由相应央企管理。

我国地勘投入自2012年以来呈持续下行趋势，地勘行业的发展面临产能过剩、产业转型乏力等诸多挑战，同时在国有企业全面深化改革的背景下，中央地勘企业亟待通过改革破解发展难题。国有企业改革进入“一项行动胜过一打纲领”阶段，国家分批启动若干国企改革专项工程。2016年至2019年，国资委已启动四批混改试点，试点企业数量逐批增加，改革重点逐渐从资本层面的混合转变为混合后的企业建立现代企业治理制度、管理融合等深化改革内容。2018年8月，国务院国资委下发《关于印发<国企改革“双百行动”工作方案>的通知》（国资发研究〔2018〕70号），明确要求试点企业要以混合所有制改革为突破口推进国企深化改革。中国煤炭和中国冶金两家地质总局各有两家所属二级企业入选“双百企业”名单，分别是：中国煤炭地质总局所属江苏中煤长江地质勘查集团有限公司和中煤航测遥感集团有限公司，中国冶金地质总局所属正元地理信息有限责任公司和三川德青科技有限公司。

从国资委一系列改革行动部署来看，中央企业混合所有制改革将持续扩围和深化，中央地勘企业实施混合所有制改革将是大势所趋。

 

2 中央地勘企业推进混改的有利条件

 

混改已成为国有企业深化改革的重要方向，当前的政策环境、改革环境等共同形成中央地勘企业推进混改有利的外部形势。中央地勘企业经过多年来的改革发展，其内部业已形成一定的改革基础。

2.1 专项政策和综合改革行动是重大有利外部条件

2019年国资委印发的《中央企业混合所有制改革操作指引》，是中央企业实施混改的系统性操作指南。该文件重点聚焦规范混合所有制改革操作流程、通过市场化方式推进混合所有制改革、推动混改企业切实转变运营机制三大方面，并分别做出原则性规定和引导性要求，使中央地勘企业实施混改有了明晰的政策依据，有利于中央地勘企业规范混合所有制改革工作流程，深化混合所有制改革内涵，以“混资本”而促进“改机制”，切实提高中央地勘企业竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。

根据“双百行动”的工作重点和要求，入选 “双百企业”名单的中央地勘企业在推进专项改革的过程中，可以引入各类投资者实现股权多元化，通过国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合而实现混合所有制；其上级企业还应根据改革需求在合规的前提下通过授放权改革，特别是在经理层成员选聘、工资总额管理方式、市场化用工机制、历史遗留问题等方面给予政策和经济支持。

随着产权交易市场成熟度、审计评估透明度的提高，国企混改也越来越规范透明，降低了国有资产流失的风险。另外，在混改试点工作的逐批推进后，国资委总结了一批好的混改经验和模式，特别是与中央地勘企业主业相近的一些公益类科技型企业的混改案例，为中央地勘企业科学实施混改提供了经验借鉴。

2.2 多年的改革成效形成混改的内部基础 

(1)产业基础。据《2019年度全国地质勘查行业情况通报》数据，2019年中央地勘企业总资产为909.01亿元，资产负债比为1∶0.36，这表明中央地勘企业推进混合所有制改革具备一定的产业发展基础。以中国煤炭地质总局为例，经过多年的改革发展，该局已形成以资源勘查、新能源开发、生态与环境、地理信息、地下工程建设及现代农业地质技术服务等六大核心为主业，以建设工程、自有土地开发、宾馆旅游、加工制造等为辅助产业的产业格局。2019年，该局营业收入242 亿元，同比增长11.5%；利润总额5.85 亿元，同比增长18.4%，营业收入和利润总额增幅均超过央企平均水平，连续三年保持两位数增长。

(2)企业运行基础。中央地勘企业已在二级企业层级进行了若干年的事企分离运行探索，基本搭建形成“一局一公司” 体系和“大企业小事业”格局，形成“集团公司—二级局（专业化）公司—三级公司”的三级管理体系，部分省局二级公司已经按照国资委关于建立现代企业制度和现代化治理体制的要求完成“四会一层”体系建设，并在实际运行过程中逐渐探索明确其权责界限和各治理主体议事规则，中央地勘企业的现代化治理能力逐步提高。

(3)混合所有制改革探索基础。中央地勘企业自21世纪初便开始探索股份制改制工作，为今后实施混改积累了一定的经验。以中国煤炭地质总局为例，截至2018年底，其所属混合所有制企业达17户，涉及所属企业各个层级，其中二级企业2户，占二级企业数量的10%；二级局（企业）出资成立的三级企业8户，占三级企业数量的6%；三级单位（公司）出资的四级企业7户；混合所有制企业涉及的二级企业为6家，占所有二级企业的30%。

(4)资本运作基础。在国资委要求国有企业应由“管企业”向“管资本”转变的背景下，中央地勘企业成立了二级国有资本投资运营的专业化平台公司进行相应布局，还在此基础上积极探索多种资本运作模式，如盘活原有私募基金公司，以基金的方式改变现有以银行贷款为主的单一融资渠道，这些均为中央地勘企业所属公司推进混改提供了资本运作的平台基础和实施经验。

(5)解决了企业办社会问题。在国资委、人社部、财政部等多部委的政策和资金支持下，国有企业办社会职能如教育机构、医疗机构及“三供一业”等历史遗留问题逐步得到解决，减轻了企业负担，有助于更多的中央地勘企业轻装上阵参与到混改中来。

 

3 中央地勘企业实施混改面临的障碍

 

3.1 缺乏完善的内部政策指引

中央层面出台了以《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》为统领、以若干文件为配套形成的“1+N”政策体系，特别是2019年出台的具有指导意义的《中央企业混合所有制改革操作指引》（国资产权〔2019〕653号），为混改过程的合法合规提供了制度依据。但中央地勘企业集团层面尚未出台混合所有制改革的指导意见或操作指引，企业内部的顶层设计相关工作仍处于缺失状态。

3.2 混改处于探索起步期

近两年在国资委加速推进混改的形势下，中央地勘企业旗下许多混改工作进入酝酿和谈判期，但受制于行业特点及在人事、财务、资产方面混合运行或难以完全分离的现状，总体上中央地勘企业在混合所有制改革工作推进方面仍处于探索起步阶段，主要体现在所属混合所有制企业数量占总量的比例较低，且远低于中央企业平均水平。

3.3 融资方式较为单一

由于当前选择战略合作对象时主要考虑业务和战略协同等因素，而与资本市场活跃的各类财务投资者和各地产业引导基金的合作较少，因此混改后企业的资金来源主要为各合作股东的自有资金注入，融资方式单一，未能将国家对央企的背书优势最大程度地转变为撬动社会资本、扩大国有资本影响力的效果。

3.4 体制机制融合的优势尚不明显

中央地勘企业控股的混合所有制企业在所有制形式层面取得了一定的进展，而混合所有制企业的管理融合效果还不够明显，混合所有制企业在建立现代企业制度、实现三项制度改革以及经理层市场化选聘与契约化管理等制度建设方面较少有质的突破，但在公司章程、议事制度等具体细节方面优化的空间较大。混合所有制企业法人治理结构优化空间较大、管控水平亟待提升，如混合所有制企业虽然依法设立了董事会、监事会，但董事存在上级委派的情况，且所委派的董事身兼多职，对于企业并不能起到董事应尽的责任，同时监事也多由企业内部人员兼任，不能对企业的运行进行有效监督。另外，混改后的企业业务规模迅速扩大、项目的地理分布更加广泛，具有丰富管理经验的人才储备不足导致对项目管理质量或进度不到位，管理层对新形势、新情况把握不足等现象时有出现，混改企业的管控水平亟待提升。大部分混合所有制企业未能建立起真正有效的激励和约束机制，国资、民资融合的体制机制优势尚未显现，即当前主要完成形式上的“混”而未在“改”的层面有所突破。

3.5 市场主体地位有待加强

从运行状态、组织架构、决策机制等方面看，中央地勘企业本级作为独立市场主体的地位实质上有待加强。由于中央地勘企业本级为事业单位，除近年成立的新公司外，大部分下属单位仍不同程度上存在事企双轨运作现象，如国拨事业经费补充企业发展运行所需资金、企业盈利弥补事业单位离退休经费缺口及不同程度的管理行政化等问题。从决策机制看，系统内的混合所有制企业其核心的决策中枢应为董事会，但实际上由于授放权事项改革滞后于混合所有制企业改革进程，一般董事会决策的重大事项需要向上级企业逐层报批，最终需要在集团相关管理部门审核同意后才能真正实施，因此董事会并不能完全发挥决策中心作用，且“集团公司—二级局（专业化）公司—三级公司”的三级组织管理体系，也使得决策周期较长。董事会作为决策主体的作用难以真正发挥和较长的决策周期，均在一定程度上削弱了中央地勘企业把握市场机遇的能力。

 

4 中央地勘企业实施混改的思考及建议

 

中央地勘企业实施混合所有制改革首先应明确改革的目标、任务及现阶段的重要工作方向，其次要明确改革的行业领域、企业的层级及主要方式，还要重点发挥内部资本投资运营的平台作用。在“十四五”规划期内，中央地勘企业所属企业中满足“产权关系清晰、管理基础较好、板块业务相对独立、市场化程度高且管理层和职工改革意愿较强”的企业均应进行混改。中央地勘企业混改是以专项改革助推综合性改革，未来混改实施能否取得实效取决于产权混合后的体制机制配套改革是否有所突破。

4.1 中央地勘企业改革的目标任务

中央地勘企业混改应坚持问题导向，整体目标是以引入战略投资者为主要手段突破现有产业发展瓶颈，通过推行混改完善法人治理结构，切实转换经营管理体制机制，增强地勘企业内部发展活力，有效推动高质量发展。中央地勘企业混改的任务是积极稳妥推进竞争性新产业行业的企业优先实施混改，以“增量优先，存量有条件实施”为基本策略在三级企业层面推进混改。现阶段重点工作是做好中央地勘企业所属“双百行动”“科改示范”企业的混改工作，将“混产权”的优势发挥到“混机制”上，各试点企业在治理结构、组织架构等体制改革和市场化选人用人、激励约束机制上有所突破，真正发挥试点示范的带动引领作用。

4.2 宜在市场化程度较高的新产业领域稳妥推进混改，体现因业施策原则

由于传统地勘行业整体处于产能过剩状态，在当前地质工作结构转换态势下逆势激发市场需求的难度较大，建议在市场潜力较大、有利于中央地勘企业实现转型升级的业务方向上推进混改，主要包括与生态文明建设相关的矿山地质环境修复、土壤修复、生态修复、大气治理、水处理、固废处理、节能服务等新业务领域，以及传统上游地勘业务延伸到下游产业链的矿业开发、新能源开发等业务领域；在实现方式上，应在国资控股的前提下，主要以出资新设和股权收购等多种方式加快推进对外部资源的整合，实现新业务方向开拓和新产业培育的目标。

对于中央地勘企业中涉及的航空遥感与地理信息、地质测量、应用地理信息系统开发等高新技术企业，可以通过出资新设和增资扩股方式推行员工持股等发方式激发内部活力。另外，中央地勘企业在多种经营产业如工程施工业、矿产品生产、贸易销售业、制造业（机械加工、印刷、生物制药）、住宿与宾馆等完全竞争性领域，应探索以出资新设、股权转让、增资扩股等多种组合方式控股或参股相关企业。

4.3 以三级公司为混改实施主体层级，体现分层推进原则

在不同企业层级推进方面，国家政策要求为“引导在子公司层面有序推进混合所有制改革和探索在集团公司层面推进混合所有制改革”，考虑中央地勘企业集团本级仍为事业法人的现状，必须采取自下而上的模式进行混改，即在二级及以下层级开展混改，且三级企业应作为实施主体。原因在于以二级企业作为混改实施主体需要通过集团本级决策，且必须论证混改行为对实现集团层面的战略发展目标具有显著意义，可行性研究和决策过程较为复杂；从中央地勘企业三级管理架构各级组织职能定位方面考虑，从三级层面进行混改不会改变现有三级企业作为项目成本中心、二级企业作为管理决策和利润中心的职能定位和管理模式，可操作性强；从三级企业进行先行先试相对影响面更小，有助于减少改革探索中的风险，从而更易于推进实施。

4.4 以“增量优先，存量有条件实施”为基本策略,体现地勘行业企业特色

混改有三种基本实现方式：股权转让（出让和收购）、增资扩股和出资新设。国有科技型企业一般通过增资扩股和出资新设的方式实现员工持股。按照改革对象的不同，可以分为存量改造型模式和增量发展型模式。

增量混改是指出资新设混合所有制企业或收购民资企业股权；存量混改是指以出让股权或增资扩股形式进行混改。两类混改的实施前提均是符合中央地勘企业混改的必要性和可行性要求：必要性要求的主要内容是实施混改必须能在企业治理、激励机制、突出主业、管理效率四方面给企业发展带来提升；可行性要求是拟混改企业的合法合规性、对发展战略或中长期规划的支撑性、外部市场和行业环境分析，从拟混改企业的基本情况、治理基础、管理水平、业务优势、市场潜力、职工改革意愿等方面说明具备改革的基本条件，以及最后的社会稳定性风险评估。

中央地勘企业以“增量优先，存量有条件实施”为基本策略推进混改的原因在于，中央地勘企业普遍存在事业与企业未彻底分体运行的情况，且或多或少存在一定的历史遗留问题，存量企业以增资扩股或出让股权形式引入民资难度较大，而以出资新设、收购股权方式做增量层面的混改，则可以避免复杂的国有资产评估定价、进场交易等过程，且不存在社保问题、“三供一业”的移交问题及未妥善处理的纠纷等历史遗留问题，可有效提高混改的效率。

在增量混改的两种基本方式中，国企收购非国有独资企业股权需要进行尽职调查，较出资新设方式更为复杂，决策和实施周期也更长，但在资质获取、业绩积累和市场影响力方面更有优势，有利于快速提高新产业的布局效率；出资新设混合所有制则决策程序和周期较短，且新企业不受出资企业业务范围的束缚，使产业结构的调整更加灵活。因此，应根据具体的改革目标选择适宜的方式。

4.5 发挥内部资本投资运营公司的投融资平台作用，体现创新融资的原则

发挥中央地勘企业所属资本投资运营公司的投融资平台作用的主要方式为：一是以国有资本合理布局和产业结构优化为目标，以战略投资者身份对目标公司施以并购、重组等，实现对中央地勘企业主业的反向赋能，助推产业转型升级和高质量发展；二是创新运用金融工具，将融资租赁、商业保理及资产管理等多种业务优先服务于内部成员企业，为企业混改提供资金支持；三是以所属资本投资运营公司为主体，吸引更多非公资本共同设立企业改革基金，放大杠杆效应并拓宽社会资本的投资渠道。

混改企业亦可向外部拓展，与基金管理公司、融资租赁公司等金融企业合作，创新合作模式，多元融资，推进试点单位发行债券，扩大股权类融资，积极培育核心业务上市的目标企业，通过股权收购、资产置换等多种方式推动借壳上市，并在改制过程中探索资产证券化的有效模式。

 

5 结语

 

在当前中央地勘企业面临事业单位改革、国有企业改革、地勘行业改革叠加的复杂形势下，混合所有制改革能够整合多种外部生产要素，以“混体制”促进“改机制”，提高市场竞争力和内部活力，对地勘行业企事业单位深化改革和转型升级跨越式发展具有重要意义。中央地勘企业要根据发展战略理清混改目标，尽快出台集团层面的混改实施方案或指导意见，加大“双百企业”改革创新力度，为混合所有制改革积累经验，以多种资本运营方式实现产融结合助推中央地勘企业转型升级。

 

作者信息 

李培（1984—），女，山西省长治市人，中能化信息与发展战略研究中心高级工程师，工学博士，主要从事地勘经济和地勘单位改革发展研究工作。

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