中国国土资源经济：刍议自然灾害防治与自然资源管理

2020-06-22 13:36:23
来源：中国国土资源经济
作者：顾龙友
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导读

文章从五个方面建议各级自然资源部门要把防治自然灾害放到更加重要而突出的位置上。即：(1)把习近平生态文明思想贯彻落实到自然灾害防治工作全领域、全过程；(2)进一步发挥行政管理优势，扎扎实实做好自然灾害防治工作；(3)进一步发挥专业技术优势，为地方防治自然灾害提供更可靠、更有效的专业服务和技术支撑；(4)总结经验，吸取教训，既提前谋划好自然灾害防治应急预警，又周密部署好自然灾害应急处置；(5)创新完善自然灾害防治工作法制、体制和机制。各级自然资源部门在自然资源管理工作中，要根据形势发展和机构改革的需要，把防治自然灾害从防治地质灾害这个“点”拓展到防治相应的自然灾害这个“面”，从而为我国防灾减灾事业作出新的更大贡献。

本文引用信息

顾龙友.刍议自然灾害防治与自然资源管理[J].中国国土资源经济,2020,33（5）:04-09.

在我国这轮政府机构改革中，以自然资源、国土空间“两统一”管理为主要职责的自然资源部应运而生。有文字记载的历史以来，我国每年都会发生一些自然灾害，大至地震，小至滑坡。自然资源与自然灾害均是自然界的客观存在。最近，笔者就自然灾害与自然资源的相关问题作了深入研究。研究结果表明，各级自然资源部门在管理工作中，应当把自然灾害防治工作放到更加突出而重要的位置上，在服从并服务于“五位一体”总体布局中，努力为我国防灾减灾事业作出新的更大贡献。

1 自然环境与自然灾害

芸芸众生所依存的地球，从上到下有大气圈、生物圈、水圈、地壳、地幔和地核。其表面，有崇山峻岭，有江河湖海，有荒漠沙丘，有良田沃土，这些无一不是自然环境。自然环境是人类之外的自然界，包括各种自然要素和自然资源，是人类生存和发展的必要条件和物质基础。数十亿年来，沧海变桑田，陆地成水域，自然界发展变化，从未止歇。倘若与人类无关的话，自然界所发生的任何变化，既无所谓好，也无所谓不好，如在杳无人烟之处发生的山崩地裂，通常只被称之为自然现象，它是自然环境在自然规律作用下产生的后果。自然环境发生异样变化，惟有给人类带来生命财产损失、影响人类经济社会活动时，方被称为自然灾害。

自然环境是个立体性的概念。自然环境发生异样变化，有其一定的边界、阈值，在边界、阈值之内的，一般不构成灾害；只有突破边界、阈值的，才构成灾害。如：地球上每年要发生成千上万次大大小小的地震，倘若不在人类活动之内或人类活动已经避免了影响的，那就不是灾害；反之亦然。又如：野生动物时时处处都在传播病毒（据悉自然界里有1000多种病毒等病原体在威胁着人类生命），这些病毒生生灭灭都不是疫情，惟有突破了边界、阈值，方使人类遭受灾祸。而灾害阈值完全取决于人类承受自然环境变化的能力。

从自然环境到自然灾害，主要原因是自然因素变异和人为因素作祟。换言之，自然因素和人为因素是自然灾害的致灾因子。世界上发生的所有自然灾害，究其原因，有的纯粹为自然因素所致；有的以自然因素为主、人为因素为辅所致；有的以人为因素为主、自然因素为辅所致；有的纯粹为人为因素，而表现最多的是自然因素和人为因素共同作用所致。如：泥石流之所以发生，其一般地形为山高沟深，气候为多暴雨，地表为石块、泥沙和松软土壤，植被为林草覆盖差，人为因素为破坏植被、开挖坡脚等。有例为证：2010年8月7日晚，甘肃省舟曲县发生特大泥石流灾害，不仅冲毁了大批房屋，而且造成1557人遇难、284人失踪（截至2010年9月7日）。其主要原因，是当地毁林开荒，破坏生态环境，加之又遭受突如其来的强暴雨。我国长江、黄河三角洲地区总体上属于海岸带平原，大多伴随着江口、河口三角洲的进积而形成，其基底通常表现为继承性的缓慢下沉，加之这些地区长期以来过量开采地下水，故而出现地面沉降问题。据《全国地面沉降防治规划（2011—2020年）》的数据，上海、苏州、无锡、常州、嘉兴、湖州等长江三角洲地面沉降区累计沉降量超过200毫米的面积近10000平方千米。对自然灾害的分类，国际上不尽统一。有的按灾害成因分类：由大气圈变异活动引起的气象灾害和洪水；由水圈变异活动引起的海洋灾害和海岸带灾害；由岩石圈活动引起的地质灾害与地震；由生物圈变异活动引起的农、林、生物灾害；由人类不正当活动诱发自然灾害。笔者认为，从有利于自然资源部门加强自然灾害管理来分类，与自然资源直接、间接的自然灾害大致可分为如下8种：地质灾害、海洋灾害、水源灾害、森林灾害、草原灾害、土地灾害、矿山灾害、生物灾害。其中，地质灾害又分为火山、地震、崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、地面塌陷、危岩落石、地裂缝等。水源灾害则包括旱灾、洪灾、涝灾等。至于土地沙漠化、土地盐渍化、土地沼泽化、土地石漠化等，既属于地质灾害，又属于土地灾害。矿山灾害则包括山体开裂、采空区塌陷、破坏地貌景观、坑道突水、瓦斯爆炸、尾矿库溃坝、废水污染等。有时候，一次特大自然灾害发生后还会形成一条灾害链，如堰塞湖等，即为次生地质灾害。

自然环境与自然灾害之间，社会因素不可小觑。同样烈度的地震，在人口稠密的城市与人烟稀少的乡村，其造成的人类生命财产损失大不一样；同样烈度的地震，在规划理念和建筑质量不同的城市，其造成的人类生命财产损失大有区别；同样烈度的地震，发生的时段和救灾的力度不一样，其造成的人类生命财产损失大不相同。这些都是社会因素在起作用。在一定的条件下，社会因素还会放大自然灾害。如：1985年9月发生的墨西哥地震。当时，墨西哥城距离震中约400千米，却遭到了毁灭性的打击。何故？墨西哥城原本坐落于一个厚达几百米的古湖盆松软土层上，由于大量汲取地下水，使得城市地基更趋不稳，这在平时并不觉得突出可怕，然而在地震来临时，其造成的损失便被放大了若干倍。

2 自然灾害与自然资源

我国是世界上自然灾害损失较大的国家之一，自然灾害种类多样、分布广泛、发生频繁。自然灾害已成为影响我国政治稳定、经济稳定和社会稳定的重要因素。在现实中，自然灾害与自然资源关系密切。通常，自然资源的多样性、复杂性决定了自然灾害的多样性、复杂性；自然灾害的潜在性、阶段性决定了自然资源利用的阶段性。自然灾害与自然资源几乎是如影随形，以安徽省皖北6市为例：长期以来，皖北6市开采煤炭资源产生了大量的采煤塌陷区，预计到2020年底，采煤塌陷区总面积为10.1208万公顷，其中深度小于1.5米的采煤塌陷区面积为4.9833万公顷，深度在1.5米～3.0米的采煤塌陷区面积为1.7446万公顷，深度大于3.0米的采煤塌陷区面积为1.8571万公顷。古今中外，为了矿业生产，也为了矿区人民的安全，只要开采矿产资源（作为一种自然资源），就必须防治矿山灾害（作为一种自然灾害）。换句话说，防治自然灾害是利用自然资源必须承受的经济社会成本，否则就不能去利用自然资源，倘若勉为其难甚或竭泽而渔，那带来负面的经济社会影响将是得不偿失甚至是灾难性的。类似这样的教训，无论在国内还是在国外，不胜枚举。

早在原地质矿产部期间，地质灾害（作为一种自然灾害）防治就被列为重要的部门职能。当时的地质矿产部着力转变政府职能，在加强水文地质、工程地质、环境地质工作的同时，拓展开展地质灾害防治工作，减少了地质灾害发生，减轻了地质灾害危害。原国土资源部成立后，中央赋予其“承担地质灾害预防和治理”的责任。此期间，有两件大事促使“地质灾害”这个名词在全国家喻户晓：一件是2003年11月国务院常务会议审议通过了《地质灾害防治条例》，标志着我国地质灾害防治工作走上了法制化、规范化的轨道。另一件是自2003年4月起，原国土资源部与中国气象局联合开展地质灾害气象预警预报工作。从此，我国各级原国土资源部门与各级气象部门建立了良好的合作关系。新组建的自然资源部延续了原国土资源部的地质灾害防治职能，中央明确由其“负责地质灾害预防和治理，监督管理地下水过量开采及引发的地面沉降等问题”。正因为此，自然资源部每年都要部署开展地质灾害防治工作，近期自然资源部又部署召开了2020年全国汛期地质灾害防治视频会议。从上可见，地质灾害防治工作对地质矿产部、国土资源部、自然资源部来说，都是一项重要职能。

防治自然灾害既是政治性、经济性、社会性工作，又是专业性、技术性、事务性工作。各级自然资源部门在防治自然灾害方面已经积累了丰富经验，特别在防治地质灾害方面，已有许许多多成功的实践。其既有5年规划，又有年度计划，如2020年是《全国地质灾害防治“十三五”规划》实施的最后一年。我国每年都要投入巨额资金开展地质灾害防治工作。据统计，过去几年，中央和地方财政累计投入地质灾害防治资金近千亿元，共有27个省（区、市）设立了省级地质灾害防治专项资金。我国已研制开发出了一批新型、先进、实用的地质灾害防治设备和仪器，还专门成立了国家级的地质灾害防治工程行业协会。地质灾害防治的基础性工作也在不断夯实。如：历时7年编制完成了《中国地质环境图系》，其中有《中国崩塌、滑坡、泥石流分布图》《中国地面沉降图》《中国矿山地质环境问题图》等，系统总结了多种自然灾害的分布规律和危害程度，从而为各级自然资源部门加强自然灾害防治提供了技术支撑和科学依据。随着我国工业化、城镇化的加快，各地越来越重视城市地质灾害防治工作。常见的城市地质灾害类型有地面沉降、地面塌陷、山体滑坡、水土污染、基坑坍塌等。各地在城市发展的规划、建设、运行3个阶段，都积极探索防治城市地质灾害的路径、技术、方法和手段，且收效显著。

我国自然灾害防治的现实，需要各级自然资源管理部门有所作为。一方面各级自然资源部门按照中央要求，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。其管理包括对自然资源的调查、规划、审批、供应、利用、保护、修复、登记、监督等环节，而这些环节都能或多或少、或强或弱地防止自然灾害发生，尤其在是否允许开发上，可有力而有效地防范自然灾害风险。另一方面，各级自然资源部门在防治自然灾害上拥有得天独厚的专业技术和专业人才优势。仅就崩塌、滑坡、泥石流灾害来说，自然资源部门就拥有来自全国2020个县（市、区）的详细调查数据和最近15年的全国地质灾害灾情数据。各地每有地质灾害发生，自然资源部门均在在第一时间火速派出强有力的专家组前往勘察灾情、指导救灾，灾后重建也总有自然资源管理干部和技术人员忙碌的身影。可以说，在我国抗灾救灾队伍里，自然资源部门和其他应急抢险部门一样，是一支不可或缺的重要力量。

3 自然灾害防治与自然资源管理

我国在这轮政府机构改革中新组建了应急管理部。毫无疑问，地质灾害属于应急管理的重要对象。但并不影响地质灾害防治工作作为自然资源部的重要职责，这在中央印发的自然资源部“三定”方案中已作了明确。不仅如此，自然资源部在我国防灾减灾中的责任比以往更加繁重。主要因为自然资源部管理的自然资源从法理上已增至土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等7种，而这7种自然资源均涉及相应的自然灾害，在管理这些自然资源的同时，必须在防治相应的自然灾害上有所作为。故而，在自然资源部“三定”方案中，几乎每个业务司局的职能均涉及相应的自然灾害，如明确海洋预警监测司“参与重大海洋灾害应急处置”；明确国土空间生态修复司“承担国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、海洋生态、海域海岸带和海岛修复等工作”。因此，自然资源部在自然灾害防治上的职能，不能习惯性地认为仅有地质灾害防治，而是已扩大到了相应的自然灾害防治。作为新组建的部门，自然资源部在防治自然灾害上，应该从原有的地质灾害防治这个“点”拓展到相应的自然灾害防治这个“面”。对自然资源部来说，需要系统性、整装性地谋划和实施相应的自然灾害防治工作。对此，笔者有如下思考与建议：

(1)把习近平生态文明思想贯彻落实到自然灾害防治工作全领域、全过程。“敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然”“山水林田湖草是生命共同体”，这是习近平生态文明思想的核心内容。其具体贯彻落实到自然灾害防治工作中，就是要正确处理人与自然的关系，就是要坚持整体保护、系统修复、综合治理自然环境。恩格斯曾经指出：“我们不要过分陶醉于我们对自然的胜利。对于这样每一次胜利，自然界都报复了我们。”这是恩格斯对人与自然关系的重要警示。地球上的自然资源，只要人类需要，且条件允许，总是要被开发利用的。问题是，人类在开发利用自然资源时，一定要有底线思维，即在开发利用自然资源时，尽最大可能避免发生自然灾害，或能够把难以避免的自然灾害损失降低到最小程度，或有能力把损伤的自然环境修复好。原美国国家科学院院长普雷斯曾经说过，一个政府有三大职能：一是免遭外国侵略；二是提高人民生活水平；三是尽量避免灾害。对中国政府来说，更应该开创性、高质量地实现上述目标。作为政府组成部门的各级自然资源部门，应当把自然灾害防治列为就是义不容辞的职责，不仅如此，还要把自然灾害防治纳入自然资源治理体系，并加快推进自然资源治理能力现代化。各地防治自然灾害的能力和水平，可以作为检验其自然资源治理体系是否完善、自然资源治理能力是否提升的重要标志。各级自然资源部门在自然灾害防治工作中，通过卓有成效地贯彻落实习近平生态文明思想，为保障我国地质安全、海洋安全、水源安全、森林安全、草原安全、矿山安全、土地安全、生物安全贡献本部门的智慧和力量。

(2)进一步发挥自然资源集中统一管理体制优势，扎扎实实做好自然灾害防治工作。中央赋予自然资源部自然资源“两统一”管理职责，即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，为更大力度地开展自然灾害防治工作提供了不可多得的有利条件。为此建议：其一，把预防自然灾害作为必不可少的要素，纳入自然资源利用和保护各项规划之中。各地在编制和实施国土空间规划时，要充分考量其资源环境承载力和空间开发适宜性等，从规划源头来预防自然灾害。在编制和实施城乡建设详细规划时，要把预防自然灾害作为“百年大计”，从长计议、合理安排各类建设用地，在规划城乡公共设施时要求具备一定的避灾消灾功能，力求做到“常非结合”，以增强城乡空间抗御自然灾害的“免疫力”。对已经发生自然灾害的地方，要从规划上抓紧补齐地质安全、土地安全等方面的短板。其二，从自然资源开发利用的事前（审批前）、事中（审批中）、事后（审批后）严格把关，预防自然灾害发生。无数事实告诉我们，科学合理开发利用自然资源是预防、控制自然灾害发生最直接、最见效的办法。凡有自然灾害隐患的地方，在没有根除或做好防治措施之前，绝不能开发利用自然资源。其三，组织指导各地积极开展自然灾害治理工作，特别要重点治理跨区域的、治理难的、影响面大的自然灾害，可结合耕地保护、矿产开采、湿地养护、海岛修复、国土整治、造林绿化等实施自然灾害治理工程。其四，加强自然灾害危机管理。根据危机管理理论，自然灾害危机管理分为减缓（Mitigation）、准备（Preparedness）、响应（Response）、恢复（Recovery）4个阶段，每个阶段都有不同的内容。各级自然资源部门在自然灾害应急管理中，要特别注重做好自然灾害预警预报工作。

(3)进一步发挥专业技术优势，为地方防治自然灾害提供更可靠、更有效的专业服务和技术支撑。其一，要全面、深入地开展各种自然灾害隐患调查评价工作。通过对陆地与海洋、地上与地下自然资源（包括地表基质层、地面覆盖层、地下资源层等）综合调查，进一步摸清各种自然灾害隐患“家底”，并在此基础上细化各种自然灾害易发区和重点防治区。倘若这项工作做好了，对自然灾害隐患，即可基本实现“透明城市”“透明乡村”。其二，规范化、制度化地建立健全各种自然灾害监测预警体系和网络，真正做到横向到边、纵向到底、纵横交错、不留死角。特别要对重点地区的汛期山体滑坡、地下水超采、采矿塌陷、海水入侵、水库溃坝、岩溶断流、野生动物猎杀等加强监测预警。其三，紧紧依靠科技进步，不断提高各种自然灾害防治能力和水平。一要充分运用现代最先进的测绘和地理信息技术，大力建设“智慧城市”“智慧乡村”，向“智慧”要自然灾害防治效率和效用；二要从上到下建立健全综合性、专项性的自然灾害信息库，并坚持及时更新；三要利用地勘、矿业科技和生产力量，加快研究开发防治自然灾害的新技术、新方法、新设备、新工艺；四要抓紧制订各种自然灾害防治技术规范；五要加强自然灾害基础理论研究，促进土地学、地质学、矿产学、海洋学、森林学、草原学等与自然灾害学、公共管理学等学科在纵向上深入发展、在横向上交汇融合；六要充分发挥自然资源领域里的各种学会、协会作用，形式多样地开展“世界地球日”“全国土地日”“世界海洋日”“世界水日”等主题宣传活动，通过各类科普活动提高全民自然灾害防治科学素养。

(4)总结经验，吸取教训，既提前制定好自然灾害防治应急预案，又周密部署好自然灾害应急处置。做好自然灾害防治工作，既有长远、宏观，又有中期、中观，还有眼下、微观。事事当前，必须统筹协调。在这次我国抗击新冠肺炎疫情的斗争中，各级自然资源部门奋勇当先，善作善为，表现出了可贵的担当精神。如：建“绿色通道”，支持疫情防控建设项目用地；缓缴土地出让金，支持房地产市场平稳运行；出台多种举措，支持矿山企业复工复产；奖励新增建设用地指标，支持打赢疫情阻击战；做好测绘和地理信息应急保障，支持战“疫”实时实况在线；调整政务服务方式，方便单位和个人办理自然资源产权；加大执法巡查力度，强化野生动物疫源疫病防控等。以上这些，各级自然资源部门向党和人民交出了合格的答卷，受到了普遍好评。防治自然灾害是没有硝烟的战争，有战役，有战场，需要讲究战略和战术。而重要的战略和战术，一方面不可缺失应急预案，另一方面不可缺失应急处置。应急工作做得如何，将决定灾情防控的成效和灾害损失的程度。笔者认为，当前，各级自然资源部门在防治自然灾害上亟待制定的应急预案很多，还不全面不系统。如今，自然资源部门应对的自然灾害已不是“个体”，而是“群体”了。这就需要用统筹学、系统论的原理来谋划好各种自然灾害的应急预案，以更好地防患于未然。

(5)创新完善自然灾害防治工作法制、体制和机制。其一，根据形势发展和机构改革的需要，应适时启动《地质灾害防治条例》修改完善工作。条件成熟时，由自然资源部与有关部门一起，向国务院建议出台“自然灾害（预）防、控（制）、治（理）条例”。最终，由全国人大常委会立法来（预）防、控（制）、治（理）自然灾害。其二，建议由各级自然资源部门的综合部门统筹自然灾害防治工作，具体职能分别由地质、土地、矿产、海洋、林业、草原等业务部门行使。自然灾害防治工作须有中长期规划和年度计划，并将其纳入各地各级防灾减灾规划和计划，使之有计划、有步骤地推进自然灾害防治工作。其三，防治自然灾害是个复杂的系统工程，涉及自然的致灾因子，也涉及人为的致灾因子，消除致灾因子需要在地方党委、政府领导下由相关部门来齐抓共管。建议各级自然资源部门要进一步加强与安全、应急、气象、地震、消防、海警、防疫和发改、工信、财政、应急等部门协调，以形成防治自然灾害的强大合力。其四，动员各方面的力量，建立健全自然灾害防治风险评估机制、群测群防机制、快速反应机制、协作联动机制、动员疏导机制和受灾保险机制、灾后重建机制等。建议把我国防治地质灾害的经验推广运用到其他自然灾害防治工作中去。其五，借鉴联合国开展“国际减轻自然灾害10年”活动和实施《国际减少灾害战略》的做法，在我国组织开展类似的行动，尤其需要在全民中大力倡导科学的、先进的自然灾害防治文化，进一步增强自然灾害防灾减灾意识。