我国矿产资源节约集约政策及成效分析

2020-06-19 21:58:54
来源：中国国土资源经济
作者：王海军等
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导读

2015年以来，我国出台了一系列法律法规、相关规划、标准规范、技术要求等配套政策，基本建立了矿产资源节约集约利用的政策体系。当前我国矿山劳动生产率大幅提高，采选技术处于较高水平，尾矿及再生金属利用量逐年增加。但受矿业形势持续下滑影响，主要矿产品价格低位震荡，综合利用产值下降明显，矿山企业综合利用的积极性受到前所未有的挑战。当前，急需完善矿产资源开发、共伴生矿、低品位矿及尾矿利用的激励约束和协调机制，引导矿山企业节约集约利用各种资源，从而实现资源利用和环境保护的双赢。

本文引用信息

王海军，李文超，王雪峰，于银杰.我国矿产资源节约集约政策及成效分析[J].中国国土资源经济,2020，33（4）:16-22.

矿产资源是人类社会发展的重要物质基础，也是生态环境构成要素。党的第十九届四中全会提出要坚持节约资源和保护环境的基本国策，全面建立资源高效利用制度。节约集约利用矿产资源是我国生态文明建设的重要方面，也是维护国家资源安全的重要抓手。

1 矿产资源节约集约利用政策概述

节约资源是我国的基本国策。2015年以来，为推动矿产资源节约集约利用，我国出台了一系列法律法规、相关规划、标准规范、技术要求等配套政策，对矿产资源节约与综合利用的关键环节做出了明确要求，基本建立了矿产资源节约集约利用的政策体系。

1.1 制度规范

2015年，《生态文明体制改革总体方案》就能源矿产资源领域提出资源消费总量管理和节约制度、健全矿产资源开发利用管理制度、完善资源循环利用制度。随后《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016—2020年）》《循环发展引领行动》《国土资源“十三五”规划》《全国矿产资源规划（2016—2020年）》等相继发布，要求树立节约集约循环利用的资源观，推动资源利用方式的根本转变，推动共伴生矿、尾矿等大宗工业固废、再生资源综合利用，推进全面节约和高效利用资源。（参见表1）

1.2 法律法规

为推动矿产资源节约和合理利用，我国先后发布实施的《矿产资源法》《节约能源法》《循环经济促进法》等法律（表2），明确规定节约资源是我国的一项基本国策。要求坚持节约优先，合理开发利用资源，对具有工业价值的共伴生矿实行综合开采、合理利用，暂时不能利用的组分和尾矿，采取适合的保护措施，防止资源损失和生态破坏。

1.3 税费政策

为加强对环境和资源的保护，促进资源的有效利用和清洁能源开发，我国在税费政策中规定对开采或利用共伴生矿、低品位矿、尾矿资源的可免征或减征资源税；企业综合利用资源，生产符合国家产业政策的产品，在计算企业所得税时可减计；进入《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》的产品或劳务，可享受增值税即征即退政策。针对综合利用产品不好认定的难题，引入第三方机构对开展工业固废利用的情况进行核定，依据评价结果，可申请减免增值税、所得税等优惠政策等。（参见表3）

1.4 技术要求

发展资源高效利用和生态环保的先进技术是推进生态文明建设的有力举措，是矿业转型发展的必然要求，也是提高矿产资源合理利用和保护水平的根本途径。我国在矿产资源高效利用重点领域和关键环节做出了战略性部署，提出要发展安全清洁高效的现代能源技术，推动能源生产和消费革命，发展资源高效利用和生态环保技术（表4）。

1.5 标准规范

矿产资源合理开发利用“三率”指标是指矿山开采回采率、选矿回收率和综合利用率，是评价矿山企业开发利用矿产资源情况的主要指标。

截至目前，自然资源部已先后公告发布九批共77个矿种的合理开发利用“三率”最低指标要求（表5），涵盖能源矿产、有色金属矿产、黑色金属矿产、非金属矿产等，基本构建了重要矿种的“三率”指标体系。该指标体系为矿山企业制定开发利用方案和矿山设计提供了依据。

2 矿产资源节约集约利用取得的成效

2015年以来，国家发布法律法规，积极引导全社会树立节约集约与循环利用的资源观，调整了资源税和企业所得税的征收办法，推动采选技术进步，规范矿产资源开发行为，并适时引入第三方机构评价制度，鼓励矿山对共伴生矿、低品位矿和尾矿等固废的综合利用。矿山企业按照节约资源和保护环境的基本要求，应用先进生产工艺和设备，加强全过程节约管理，使矿山劳动生产率大幅提升，采选技术水平明显提高，尾矿利用和再生金属利用量快速增长。

2.1 劳动生产率大幅提高

近年，受国家优化产业结构政策影响，我国矿山数量大幅减少。《全国非油气矿产资源开发利用统计年报》数据显示，全国非油气矿山数量从2011年的10多万个逐年下降至2018年的不足6万个，下降40%，落后的小型矿山或小矿被淘汰；矿山从业人数也从692万人下降至385万人，下降44%；同期，全国非油气矿山年产矿石量却下降缓慢，从90.68亿吨下降至87.45亿吨，下降3.6%，且近两年回升明显（图1）。

资料来源：《全国非油气矿山开发利用统计年报》（2011—2018））

图1 2011—2018年我国非油气矿山年产矿量及矿山数量变化情况

从劳动效率看，从业人员劳动生产率与人均矿业产值均呈逐年增长趋势。2011—2018年，从业人员劳动生产率从1310.45吨/人大幅上升至2271.12吨/人，增加73.3%；从业人员人均矿业产值也从28.0万元/人上升至48.8万元/人，增加74.3%（图2）。这表明矿山规模开发推动了矿山企业的技术进步，先进工艺装备的应用使矿山劳动生产率大幅提高。

（资料来源：《全国非油气矿山开发利用统计年报》（2011—2018））

图2 2011—2018年我国非油气矿山从业人员劳动生产率和人均矿业产值变化情况

2.2 资源利用效率处于较高水平

先进技术及设备的推广应用把我国矿山开采水平推高到新高度。2006—2018年，大规模高强度开采使得我国铁矿采出品位下降明显：地采品位从38.29%下降至32.64%，下降了5.65个百分点；露采品位也在13年间下降了3.63个百分点。同期，矿山开采水平持续提高，地采矿山开采回采率2006—2012年提高2.87个百分点，2012—2018年又提高5.76个百分点。铁矿选矿利用也处于较高水平。采出品位和入选品位虽逐年下降，但选矿回收率仍维持在75%～85%的较高水平，尾矿品位处在10%左右的水平（图3）。

（资料来源：《重点冶金矿山统计年报》（2006—2018））

图3 我国铁矿开发利用相关指标变化情况

随着采矿技术水平的提高，多数有色金属开采回采率提高明显。2018年，铜矿地采回采率超过86%，露采回采率超过98%；铅锌、锡、锑、钨等地采回采率均接近或超过91%，有的超过94%，部分矿种露采回采率约95%。有色金属矿选矿水平稳步提升。近年，随着有色金属矿产大规模开发利用，原矿采出品位和入选品位逐渐降低，但多数矿种选矿回收率表现为稳步提高。2018年锌矿选矿回收率91.50%，比2012年提高3个百分点，比2006年提高近4个百分点。选矿科技水平及装备稳步提升也使得多数矿种尾矿品位有所下降，选矿回收达到了较高水平。（参见表6）

2.3 尾矿利用率逐年提高

长期以来，我国尾矿排放量巨大，每年的排放量约占原矿产出总量的20%。“十三五”以来，受环保政策及充填开采矿山增多等因素影响，我国尾矿排放量在2014年达到峰值后逐年下降，2018年降幅最大达12.11亿吨，同比下降25.1%；尾矿利用量却逐年提高，2018年全国综合利用尾矿总量约为3.35亿吨，综合利用率约为27.7%，比2017年提高5.6个百分点。尽管尾矿利用水平呈逐年上升态势（参见图4），但每年仍有超过70%的尾矿未得到利用，加之以前尾矿堆存数量巨大，我国尾矿规模化开发利用潜力巨大。

（资料来源：《中国大宗工业固体废物综合利用产业发展报告》（2018—2019））

图4 2011—2018年我国尾矿综合利用量和综合利用率变化情况

2.4 再生金属回收利用快速增长

2006年以来，我国再生有色金属产业快速发展，产业规模不断扩大，资源循环利用水平不断提高。2018年，再生有色金属主要品种（铜、铝、铅、锌）总产量约为1206万吨，其中再生铜234万吨，再生铝695万吨，再生铅225万吨，再生锌52万吨。再生铅比2012年增长64.8%，再生锌增幅最大，比2012年增长352.6%。（参见图5）

（资料来源：有色金属工业统计资料汇编）

图5 2006—2018年我国再生有色金属产量变化情况

2.5 综合利用产值剧烈波动

综合利用产值是指矿山企业回收利用的共伴生矿、尾矿和残矿等矿产品的销售额。近年我国主要矿产综合利用产值变化较大。2011年，全国矿产资源（非油气）综合利用产值达历史峰值1525亿元后回落。特别是2015年以来大宗矿产品需求下降，价格回落，全国矿产资源（非油气）综合利用产值一直在低位徘徊，同比增幅在2015年和2016年呈现负值。2016—2018年，全国矿产资源（非油气）综合利用产值虽有所回升，但仍远低于2010—2014年的水平。2018年全国矿产资源（非油气）综合利用产值为838.2亿元，接近2008年水平，却仅为2014年水平的一半左右。（参见图6）

（资料来源：《全国非油气矿产开发利用统计年报》（2006—2018））

图6 2006—2018年全国非油气矿产资源综合利用产值变化情况

2015年以来，多数矿产品价格在低位徘徊，影响了矿山企业综合利用的积极性。2018年，我国铁矿、金矿、锌矿、铅矿和铝土矿等大宗矿产的综合利用产值占总产值的比重下降明显。其中，铁矿综合利用产值占比约为2009年的三分之一；金矿综合利用产值占比约为2009年的一半；铝土矿综合利用产值占比下降最为明显，从2011年的28.6%下降到2018年的2%，急需国家产业政策扶持。受环保政策和产业政策支持，磷矿的综合利用产值占比有所提高，由此可见，在市场价格低迷时期，综合利用产业需要国家适当的政策扶持。（参见图7）

（资料来源：《全国非油气矿产开发利用统计年报》（2006—2018））

图7 2006—2018年我国主要矿产综合利用产值在工业总产值的占比变化情况

3 结论及建议

(1)“十三五”期间，节约资源和保护环境成为我国的基本国策。我国从制度规范、法律法规、税收优惠、技术装备、标准规范等方面出台了一系列的相关措施，规范矿产资源开发并鼓励矿山对共伴生矿、尾矿等工业固废等资源的循环利用。

(2) 我国采选回收及综合利用处于较高水平。近年，我国采选工艺技术和装备不断进步，特别是矿山自动化、信息化技术的推广应用推动矿山劳动生产率上升，矿产资源节约与综合利用水平大幅提高。如铜矿露采回采率超过98%，铅锌矿地采回采率约93.5%，锑矿地采回采率达到94%；锌矿选矿回收率达到91%。

(3)尾矿规模化利用潜力巨大。我国尾矿排放量约占原矿产量的20%，近年尾矿利用量逐年提升，但仍有超过70%的尾矿未被利用，加之以前堆存的尾矿数量巨大，未来我国尾矿规模化利用将成为资源循环利用的重要手段。

(4)国家政策、市场和价格对综合利用影响巨大。2011—2012年，矿产品价格处于高位，我国主要大宗矿产的综合利用产值也处于历史高位；2015年以来，多数矿产品价格在低位徘徊，我国铁矿、金矿、铅矿、锌矿等矿产的综合利用产值占工业总产值比重下降明显，如2018年铁矿综合利用产值占比约为2009年的三分之一；金矿综合利用产值占比2018年约为2009年的一半，矿山企业综合利用的积极性受到了极大挑战。因此，在市场价格低迷时期，综合利用产业需要国家适当的政策扶持。