国内非油气矿产投资下降的原因分析及对策

2019年5月20日，自然资源部发布《2018年全国地质勘查成果通报》。数据显示，矿产勘查投入资金92.79亿元，同比减少23.1%。矿产勘查投入下降仅是近年来国内矿业投资下降的一个方面，关于矿业投资下降的现象，既要客观分析、理性看待，又要查明原因、优化制度供给，这对于矿业投资者和管理者都具有积极意义。

矿业投资下降的主要表现

——近四年来，国内非油气勘查投资下降明显。从总体上来看，2018年非油气勘查投入与2015年相比，减少了147.44亿元，降幅达61.37%；单独从社会资金投入来看，2018年与2015年相比，减少了100.17亿元，降幅高达61.9%。社会资金的降幅高于勘查投入的整体下降幅度，这说明社会投资者的敏感度较高。

 

近四年来矿产勘查总投入以及社会资金投入情况表。（数据来源于全国地质勘查成果通报）

 

——采矿业固定资产投资持续下降。有关统计数据显示，2017年与2013年相比，采矿业固定资产投资减少5591亿元，降幅高达37.78%。

矿业投资下降的主要原因

——矿产品价格下跌是直接原因。矿产资源消费“S”形规律揭示了从农业社会到工业社会再到后工业社会，能源与矿产资源消费的演变趋势。发达国家的经验表明，经济增长通常要呈现出“农业-轻工业-能源原材料工业-高加工度工业-服务业”的变化轨迹。工业化初期，纺织、食品等轻工业比重较高，之后比重持续下降；工业化中期，钢铁、水泥、电力等能源原材料工业比重较大，之后开始下降；工业化后期，装备制造等高加工度的制造业比重明显上升。

随着城镇化水平的稳步提高、交通水利等大型基础设施的优化和社会财富积累水平及结构提升并持续优化，我国进入了工业化中后期阶段。按照上述“S”形规律，我国矿产资源消费整体进入了增速减缓区，这是大势所趋。

 

2013年~2017年采矿业固定资产投资变化（数据来自《中国矿产资源报告》）

 

2007年由美国肇始的金融危机影响深远，虽然我国通过4万亿元刺激计划避免了经济衰退，但面对外部经济体的整体性需求不振，我国经济进入并保持中速增长的新常态。在内部重复建设、产业结构不合理、资源环境约束瓶颈等方面的制约下，最终致使我国矿业在2012年前后结束了十年黄金周期。

目前，除了个别金属产品和部分非金属价格相对稳定甚至有所上涨之外，大部分矿产品价格进入深度调整期。在此环境下，矿业企业迅速调整对策，减少了不必要的勘探投入和建设项目投入。

——《矿产资源法》等法律久修无果，管理制度创新供给不足，影响了矿业投资者的信心。现行《矿产资源法》制定于改革开放初期的1986年，在1996年曾修正过一次，但仍然保留了较多的从计划经济向市场经济过渡期间的色彩。这种状况与《物权法》规定的物权平等保护原则、矿业权属于用益物权等重大制度不符，也与《行政许可法》规定的信赖利益保护原则等重大制度不符。2015年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》提出要修订《矿产资源法》。2019年4月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《意见》），再次强调推进修订《矿产资源法》。目前，国家有关部门正在加紧推进修订工作。

在修订《矿产资源法》的同时，与其相配套的《矿产资源监督管理暂行办法》《矿产资源法实施细则》及《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》等都应该统筹考量、一并处理。

 

非油气地质报告数量（含核实报告、勘查报告和生产报告三种类型）

 

——契约精神欠缺，诚信体系不完善，侵犯矿业投资者合同权益及矿业权人用益物权的现象时有发生，影响了矿业投资者的投资热情。首先，在矿业权出让和补偿领域表现比较明显，部分政府机关与受让方或矿业权退出方签订合同后，不积极履行行政合同。其次现行法律允许矿业权人与社会投资者进行合资、合作勘查、开采，而一些矿业权人由于诚信缺失或政策突变而故意违约，但现行法律对于恶意违约者的惩罚有限，对于社会投资者保护不力，这给社会投资者造成了极大的损失。

矿产资源所有权人为国家，因此矿产资源资产的所有权人也是国家，但是除砂石、黏土等无风险矿产及部分自然存在的“狗头金”类矿产外，对于大部分矿产而言，从抽象的矿产资源到具体的矿产资源资产，这是一个复杂的、需要不断投入资金、人力、设备对资源赋存条件和品质进行深化认识的过程，这个过程被矿业人俗称为风险勘探。在这一过程中，投资者对于矿产资源资产的形成具有重要作用。

社会投资者依据有效合同享有的合同权利和期待利益，理应受到包括合同相对方及国家所有权人在内的所有主体的尊重和保护，但受制于现行《矿产资源法》及《合同法》对诚信合同当事人保护力度不足的现实，很多继续履行合作勘查合同的判决在实践中履行效果并不好，导致部分纠纷久拖不决。

——矿业风险勘查市场缺位，矿业权抵押融资不畅，导致矿业投资者心力交瘁。在矿业高潮期间，矿产勘查开发领域为何频发高利贷等违规民间融资行为，甚至非法吸收公众存款、非法集资等行为？根本原因是我国矿业风险勘查市场的缺失，一部分有资金、风险承受力强的投资者无合适的投资渠道，而急需资金的矿业权人找不到合适的融资对象。同时，矿业权作为用益物权，抵押融资是其基本权能，但当前矿业权抵押融资制度并不健全，如主管部门仅对具有金融许可证的金融机关办理矿业权抵押登记/备案，而对其他债权人不予办理；不允许矿业权价值余额的再次抵押；不予办理探矿权抵押登记/备案；将矿业权抵押视同矿业权转让，要求提交文件过多等。

 

近三年出让探矿权宗数以及出让金额变化图

 

——环保、安全等执法“一刀切”，导致矿业投资者望而生畏。深入推动生态文明建设，打好打赢污染防治攻坚战，是国家确定的三大任务之一，这是实现国家可持续发展的重大战略。但是在实际执行过程中，如果“一刀切”或者教条化，则可能对环境比较敏感的矿产投资行业及能源建设工程产生较大的影响，近两年来出现的砂石料价格飞涨就是例证。

可喜的是，自从习近平总书记在民营企业座谈会上讲话时强调“要提高政府部门履职水平，按照国家宏观调控方向，在安监、环保等领域微观执法过程中避免简单化，坚持实事求是，一切从实际出发，执行政策不能搞‘一刀切’”后，“一刀切”式执法已有缓解之势。

——僵化执行出让收益政策，新账老账一起算，导致矿业投资者有心无力。一是35号文对于部分历史遗留问题的处理不够公平。2017年6月29日，财政部和原国土资源部发布《财政部国土资源部关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》（财综【2017】35号，以下简称35号文）。35号文指出申请在先方式取得探矿权且已转为采矿权，完成有偿处置的，无需缴纳出让收益，其他情形都要按照35号文缴纳出让收益，该种规定并不科学。一方面法律适用要受到溯及力限制，另一方面，应以申请在先、探矿权是否已有偿化处置为重点，而不必考量是否转为采矿权。同时，35号文规定，不管谁出资查明资源储量而对已缴纳价款完毕的采矿权新增资源储量“一刀切”地征收出让收益，并没有进行科学区分或者在评估方法和参数方面体现出特殊性。笔者认为，上述两种情形是最重要的两种历史遗留问题，需要进行详细的调查研究，并制定科学合理的对策予以消化，而非简单粗暴地适用新政策。二是由于受客观条件限制，35号文也存在一些漏洞，例如对于已经缴纳过价款的探矿权，新增资源储量是否需要补缴等。三是部分省区执行35号文存在偏差，加剧了出让收益的征收矛盾。在35号文授权地方制定一次性缴纳标准及分期缴纳标准后，虽然大部分省区已公布了具体的矿业权出让收益征收政策，但是部分省区存在执行偏差，例如部分地区不顾35号文在采矿权许可证有效期内分年度缴纳的规定，而擅自缩短矿业权出让收益金额的缴纳期限。四是部分资源主管部门执行出让收益政策过于僵化，严重影响了部分矿业权人办理勘查开采许可的进程，致使矿业权人的后续投资无法及时跟进。部分资源主管部门以本省的矿产资源出让市场基准价没有出台、出让收益率没有出台、矿业权人出让收益没有缴纳等为由，而对于矿业权人依法提出的划定矿区范围、矿业权变更延续、新立采矿权等行政许可申请不予受理，这属于执法误区。从本质上来看，矿业权人对国家欠缴的矿业权出让收益（如果依法核实后必须缴纳），属于国家对矿业权人依法享有的债权，类似于矿业权人欠缴的税收债务，但是矿业权人依法享有的却是用益物权，而且国家债权人利益的实现和持续性获得依赖于且只能维系于矿业权人的持续经营且有所盈利。因此，任何僵化执行35号文而阻止矿业权人正常办理有关行政许可程序的做法都将最终侵害国家所有权人利益的实现，并危及国家税收和就业利益，这也不符合国家大力推行承诺制、简政放权的行政服务精神。在这一背景下，出现了一种奇怪的现象：矿业权人经过坚持不懈的资金投入，取得了良好的勘探效果，对前景信心满满，但申请采矿许可证时，面对动辄上亿元甚至数十亿元的出让收益，却让其有心无力。

矿业投资下降的主要影响

——探矿权出让宗数和出让金额急剧下降。2018年全国地质勘查成果通报的数据显示，2018年非油气探矿权出让宗数与2016年相比，减少819宗，下降了70.3%；非油气探矿权出让收益金额与2016年相比，减少了103.78亿元，下降了94.47%。

——矿业权人提交非油气地质勘查报告的动力有所下降。2017年与2015年相比，核实报告、勘查报告和生产报告提交的数量之和减少406个，下降幅度为16.06%。这表明，矿业权人查明矿产地的动能在降低。

——地勘单位矿产勘查业务明显萎缩。众所周知，地勘单位的业务收入主要包括三部分，即投资于矿山等企业取得投资所得、合作勘查取得费用、为矿业权人提供勘探服务取得费用。由于矿业权人减少勘查投入，对于地勘单位造成直接影响，一方面，2017年非油气地质勘查单位人数为42.83万人，同比减少8.21%；另一方面，2017年地质勘查业务收入为600.87亿元，同比减少9.3%。

应对矿业投资下降的有关建议

——将资源能源安全、生态安全、国土安全、经济安全统筹考虑，协调推进。《国家安全法》第二十一条规定了资源能源安全，第三十条规定了生态安全。由于地质矿产勘查开发的特殊性和长期性，勘查周期一般为五年至十年，建设周期一般为一年至三年，达产周期一般为一年至二年，但办理采矿许可证、项目核准、环评、安全许可证、排污许可证等重要证件的周期具有不确定性，无法估计。由此可知，关闭容易复产难，开采容易勘探难，我们需要高度重视资源能源安全。

应落实《意见》“到2020年，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度基本建立，自然资源开发利用效率和保护力度明显提升，为完善生态文明制度体系、保障国家生态安全和资源安全、推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局提供有力支撑”之规定，在大力推进矿业权退出与自然保护地重叠区域的背景下，国家应积极主动地储备一批大型矿产地，收储价格应按照公平合理原则予以补偿；如果财政有限，可通过发行特别债券等方式，以时间换空间，将矿业权人和社会投资者的债权予以保障。

——大力推动法律制度创新，理顺《矿产资源法》特定制度与《物权法》《行政许可法及合同法》之间的衔接关系。习近平总书记曾强调“要加强矿产资源勘查、保护、合理开发，提高矿产资源勘查合理开采和综合利用水平。”《意见》强调“平等保护各类自然资源资产产权主体合法权益”。在修订《矿产资源法》的过程中，应积极贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，大力推动法律制度的创新，将矿业权市场依法向各个主体开放，将绿色勘查和绿色矿山写入出让合同、落实于勘查开发的各个环节，使生态安全、资源安全、经济安全、国土安全予以协调，使国家所有权人、地方政府及矿产地社区组织、公司员工及投资者都可以从矿业权人合法运营中分享相应的利益。

——建立完整的矿业资本市场体系。可以采取如下措施：一是在特定矿业城市进行风险勘查市场试点及探矿权抵押贷款试点；二是规范采矿权抵押权能，优化采矿权抵押融资服务流程，简化抵押登记程序；三是除列入《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》的特殊矿种及外国政府对我国投资矿产限制而需适用对等原则外，清理擅自将矿业公司股权转让视为矿业权转让予以审批的规范性文件；四是规范矿业权抵押评估业务规范；五是加大各类地质勘查报告的评审监督和抽查比例；六是建立矿山企业再融资所需的地勘报告及资源储量数据文件的公开及核查制度。

——完善矿业权出让收益政策，将出让收益征收与资源税征收、矿业权占用费征收等制度统筹考虑。习近平总书记关于法治建设曾发表重要讲话：“法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”不管在修订《矿产资源法》或者修订《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》，还是修改35号文的过程中，都需要全面深入学习《立法法》《总体方案》《意见》等上位法，运用系统解释、目的解释和文义解释等相结合的方法，制定出反映国家所有权人、矿业权人平等保护，矿业权人税费总体可控，有助于矿工、矿企、矿城、矿业绿色可持续发展的方针政策。