美国关键矿产战略调整对我国的相关启示

导 读

关键矿产是对国家经济和安全至关重要的矿产或矿产材料。2019年6月，美国商务部发布《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》，包括6项行动、24项目标和61项建议。该战略体现了美国集中全力确保关键矿产稳定供给的决心，显示了美国在关键矿产问题上重新审视资源保障与环境保护之间的关系，推进了从关键矿产勘查到开发利用的重大政策调整，包括加强地质填图、修订规划流程、优先考虑矿产勘查的准入、缩短审批时间等方面。因此，我国也应高度重视关键矿产的开发利用，通过加强战略规划、关键矿产目录、形势分析与预警、生态经济技术评价、矿业科技创新、信息开发利用等方面的制度建设，确保关键矿产的安全稳定供应。

本文引用信息

张所续，刘伯恩，马朋林，美国关键矿产战略调整对我国的相关启示[J].中国国土资源经济,2019，32（7）:38-45.

由于美国严重依赖国外关键矿产资源和供应链，可能使其经济和军事面临战略脆弱性。2019年6月4日，为提高美国经济和国防安全保障，美国商务部发布了《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》（以下简称“关键矿产战略”）。关键矿产战略着眼于确保关键矿产安全和可靠供应，旨在改变美国关键矿产依赖国外供给的格局，促进美国繁荣，通过实力维护和平，符合美国的国家安全战略和国防战略。同美国能源独立战略一样，关键矿产战略为美国再次成为关键矿产行业领导者制定了蓝图。

 

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特朗普政府关键矿产战略发展历程与战略意图

 

1.1 关键矿产战略是特朗普政府一系列关键矿产政策的延续

2017年7月21日，特朗普签署第13806号行政命令《评估和强化制造与国防工业基础及供应链弹性》，强调美国的制造与国防工业基础支撑经济的繁荣和全球竞争力，武装军队使之有能力保卫国家。2017年12月19日，美国地质调查局发布第1802号专业报告，题为《美国的关键矿产》，报告列举了对美国国家安全和经济福祉至关重要的23种关键矿产，这是44年来美国地质调查局同类专业报告的首次更新。2017年12月20日，特朗普签署第13817号行政令——《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》。2018年5月18日，美国内政部与其他联邦机构协商，在审查公众意见后，公布了35种关键矿产清单。2019年6月4日，美国商务部发布《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》报告。特朗普政府关键矿产战略发展历程如图1所示。

 

 

 

1.2 关键矿产战略反映了美国对未来关键矿物稳定供给的担忧

《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》报告提出，“如果中国或俄罗斯长期停止对美国及其盟国的出口——类似于2010年中国对稀土的禁运，长期的供应中断可能会对美国和国外重要矿产供应链造成重大冲击。”但是实际上，我国愿意满足世界各国对稀土资源的正当需求,对稀土出口不仅没有禁止，而且还在增加出口量。据最新海关统计数据，2019年5月我国对美国出口稀土磁铁431吨，环比增加20%，达到2016年以来的最高水平。可见美国用意不言而喻,大有借稀土之名凸显“中国威胁论”之意。此外，从美国国防部参与的战略措施数量来看，除了军方是关键矿产的主要消费者外，特朗普政府也是从侧面“秀肌肉”，通过组合政策的实施增强军队的技术和装备优势，确保美国在世界上的强大军事存在和威慑力。

1.3 体现了美国举全国之力确保关键矿产安全可靠供应的决心

从战略参与部门和机构来看，体现了美国举国家之力确保关键矿产安全可靠供应的决心。美国15个行政部委中有9个（农业部、商务部、国防部、教育部、能源部、国土安全部、劳工部、国务院、内政部）参与了关键矿产战略，此外还有包括经济分析局、工业和安全局、土地管理局、海洋能源管理局、关键材料研究所、环境保护局、国际贸易管理局、国家海洋和大气管理局、国家标准技术研究所、森林管理局、陆军工程兵团、地质调查局等十余个机构也参与了该战略。61条对策建议中，涉及内政部的有51项，国防部33项，商务部31项，能源部24项（参见图2）。

 

 

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战略总体情况

 

2.1 清单中57%以上需要从我国进口

关键矿产是对国家经济和安全至关重要的矿产或矿产材料，是支撑新材料、新能源、信息技术、航空航天、国防军工等新兴产业发展的重要原材料，是产业升级换代不可替代的动力之源，是新兴战略产业的粮食、国家繁荣和安全的生命线。为解决对国外关键矿产和供应链的依赖，降低美国在关键矿产供应方面的脆弱性，2017年12月，特朗普签署第13817号行政命令——《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》，要求内政部与相关部门合作制订相关战略。2018年5月，美国内政部制订了35种关键矿产清单。35种关键矿产中的31种矿产依赖进口（进口量大于年消费量的50%），其中14种矿产的进口依赖度为100%（参见表1)。

 

总体看，美国关键矿产清单中所列矿产资源有57%以上需从中国进口：在35种矿产资源中，从中国进口的有20种，俄罗斯进口的5种。14种100%需要进口的矿种中，从中国进口的有8种，其中钪最高（100%），其次是稀土（78%）、铋（74%）等（参见图3）。

 

 

2.2 关键矿产战略的主要内容

关键矿产战略旨在解决整个关键矿产供应链的脆弱性问题，主要包括6项行动、24项目标和为确保行动目标实现的建议61项，具体框架见图4。关键矿产战略的具体行动、目标及建议如下：

行动1：推进关键矿产供应链的转型研究、开发和部署。制定目标2项：①制定研发战略，提高关键矿产供应链的科技能力；②增加私营企业对创新的投资，改善由联邦政府资助的科学和技术转让。

提出了协调资源多样化、更有效利用、回收和替代关键矿产的举措；拓展关键矿产的二次和非常规来源；建立新的公私合作关系等建议6条。

行动2：加强美国关键矿产供应链和国防工业基础。制定目标4项：①了解和支持关键矿产行业和相关供应链；②利用联邦政府以外利益攸关方的关键矿产专业知识；③开发、扩大、现代化和维持美国关键矿产下游材料生产能力和供应链弹性；④巩固和加强国防储备（NDS）计划在美国战时和其他国家紧急情况下快速响应紧急和意外军事和基本民用需求的能力。

提出了建立一个国家关键矿产和供应链委员会，制定私营企业的激励和投资政策，加强国防储备计划等建议8条。

 

 

行动3：加强与关键矿产有关的国际贸易和合作。制定目标2项：①加强与伙伴国的国际交流，分享最佳实践，确定贸易和合作机会；②通过与国际合作伙伴的贸易和投资，安全获取关键矿产，同时确保对外贸易做法不会损害美国企业和更广泛的国家利益。

提出了继续和扩大与盟国间的关键矿产识别和勘探，关键矿产加工、回收及研发的合作等建议7条。

行动4：提高对国内关键矿产资源的认识。制定目标4项：①利用关键矿产供应和消费数据制定指标，使特定商品缓解战略能够应对战略脆弱性；②开展关键矿产资源评估，确定鼓励使用关键矿产的二次和非常规来源的方法；③改进美国及相关沿海和海洋领土的地球物理、地质、地形和测深填图；④提高地球物理、地质、地形和测深数据的可发现性、可访问性和可用性。

提出了每两年定期更新关键矿产清单，对清单上的矿产进行分类定级，开展资源评估，确定陆地和海洋区域关键矿产资源潜力区等建议14条。

行动5：改善联邦土地上关键矿产资源的准入并缩短联邦许可审批时限。制定目标8项：①修订土地管理局（BLM）和森林管理局（USFS）的土地利用规划程序，以确定和保护矿产资源的准入；②彻底审查适用采矿法和联邦矿产资源勘探和开发限制区域的条款；③审查联邦土地上的交通管理计划和现有基础设施能力对矿产勘探和开发的影响；④采用可跟踪许可要求和时间表的矿产资源开发模式；⑤评估《国家环境政策法》（NEPA）和其他法规，以便及时处理矿产项目的许可申请；⑥评估《清洁水法》《河流和港口法》，改进许可程序；⑦审查法规，并考虑提出促进海上关键矿产开发的立法；⑧评估将高优先级矿产项目纳入《修复美国地面运输（Fast）法》第41章和《一个联邦决策框架》进行审查的可行性。

提出了修订土地利用规划流程，在修订或编制新的土地利用规划之前或期间，对矿产（包括关键矿产）进行资源清查和评估，根据矿产开发是否具有预期价值对土地进行分类，优先考虑最有可能发现关键矿产的地区等建议19条。

行动6：增加美国关键矿产劳动力。制定目标4项：①加强采矿工程、地质学和与关键矿产开采和制造相关的其他领域的教育；②促进材料科学、计算机科学和相关学科的跨学科合作，使矿产供应行业现代化，提高该领域对新人才的吸引力；③实施人事和管理改革，确保适当的人力资本支持联邦土地上关键矿产的勘探和开发；④促进与关键矿产利益攸关方和公众的持续互动。

提出了加强与学术界和私营部门的合作，提高高等教育质量，加强关键矿产宣传等建议7条。

 

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美国关键矿产政策调整情况

 

基于关键矿产对国家安全和新兴产业发展的重大意义，美国高度重视关键矿产的战略举措，提出了加强地质填图、制定海洋立法、修订规划流程、优先考虑矿产勘查的准入、缩短审批时间等系列从理念到举措的颠覆性调整政策。

3.1 重新审视地质工作程度，进一步加强地质填图和地质调查工作

美国地质调查局（USGS）的数据显示，美国尚有超过82%的国土未按必要尺度进行地质填图，采用现代方法进行了测深填图的专属经济区不到35%，而地质填图或具有足够分辨率以便于进行矿产评估的地区则更少。美国只有不到5%的国土面积拥有所需分辨率的区域航磁数据集，完全符合现代标准和最佳实践的航磁数据不到1%。澳大利亚和加拿大这两个主要矿业国家，都开展了地质和地球物理调查，并向私营部门提供这些调查数据，为私营部门在矿产勘探和开发方面的投资创造了更有利的环境。美国需要加强地质填图和地球物理调查，以弥补矿产资源评估和私营部门勘探所需的地球物理、地质、地形等关键数据的不足，将有助于改进关键矿产资源的评估和开发，从而缓解关键矿产的战略脆弱性。

3.2 修订土地利用规划流程，优先开展矿产资源清查和评估

土地管理局的资源管理计划和美国森林管理局的森林计划为多用途资源管理提供了一个方案框架，并规定了可在土地上进行的合法活动。在土地利用规划实施或修订开始之前，联邦土地管理者无需开展矿产资源清查或评估。土地利用规划所涵盖区域的矿产评估通常需要2至3年才能完成。为了确保未来矿产开发的区域不受特殊土地利用的阻碍，要求在修订或编制新的土地利用规划之前或期间，对矿产（包括关键矿产）进行资源清查和评估。地表管理机构（SMAS）应充分考虑矿产资源矿床勘探和发现的可能性或有利性，根据矿产开发预期价值对土地进行分类，并具体讨论关键矿产的开发潜力。

3.3 将彻底审查限制条款，减少对矿业活动的影响

由于现有的开采、保护区和其他土地利用限制，导致许多矿产资源无法开采。土地管理局和美国森林管理局应与美国地质调查局、州和部落机构、采矿业和其他利益攸关方协调，根据《矿产租赁法》要求评估开采区或限制区是否存在矿产，尤其是关键矿产。勘查开发活动退出的地区和保护区可以用于各种用途，包括指定为荒野区、国家公园、军事保留区等。在建议退出或限制资源开发之前，应量化和限定减少现有退出区规模、减少矿产开发受土地利用影响的面积、取消现有退出区等对经济和国家安全的影响，正确评估勘探或开发矿产资源的预期价值。在审查现有退出区、限制区或规划布局的顺序时，优先考虑最有可能发现关键矿产的地区。

3.4 修订交通规划，优先考虑矿产勘探的准入

根据法律规定，采矿权持有人可在联邦土地上获得合理的采矿权。然而，在现有的政策下，并没有明确界定“准入”的定义，导致了交通管理规划的实施出现问题。规划确定了哪些道路或小道对机动车辆、非机动车辆开放，哪些不对机动车开放，并确定了可能完全封闭和禁止机动车通行的区域。然而，这些规划并没有充分考虑到土地准入对于矿产开发的重要性。因此，应制定或修改交通管理规划，优先考虑矿产勘探的准入，在可行的范围内促进矿产勘探和开发。在修订或编制新的交通规划时序时，应优先考虑关键矿藏潜力最大的区域。此外，应根据基础设施的用途，维护或改善现有基础设施，以允许开采矿产资源。

3.5 加快环境审查，缩短审批时间

对矿产高级勘探、开发、采矿和复垦的环境审查往往耗时较长，并可能延迟项目开展。以内政部第3355号部长令和对《国家环境政策法》程序的修订作为改进许可程序的起点，地表管理机构审查《国家环境政策法》和其他法规流程，在不损害环境标准的前提下，简化分析，以加快环境审查，重点是及时处理采矿运营计划，以确保对申请的及时处理。评估现有的分类例外条款，并在必要时提出建议，为授权常规的、不会造成重大环境影响的矿产勘探和开发活动制定新的分类例外条款。在保护联邦土地的前提下，修改现行采矿法规，协调影响露天开采的法规，以消除繁琐、冗余和不必要的限制。

3.6 评估《清洁水法》《河流和港口法》，精简、改进许可程序

《清洁水法》第404条要求包括采矿在内的基础设施项目在疏浚或填充物排入通航水域或某些湿地之前，必须获得许可证。2018年7月30日，陆军部与其他机构合作，签署了一份备忘录，旨在改进各州和部落根据《清洁水法》获得河流和湿地许可的程序，以改善水质，加快创造就业机会的经济发展和基础设施的多项举措的第一步。根据《清洁水法》，与各州和部落签署协议备忘录，帮助他们获取河流和湿地许可证。评估《清洁水法》《河流和港口法》相关章节，提出简化和改进许可程序的建议。

3.7 评估高优先级的矿产项目统一审查的可行性，提高环境审查的及时性

《修复美国地面运输（Fast）法》第41条（FAST—41）和《一个联邦决策框架》，旨在提高联邦环境审查和高优先级基础设施项目授权的及时性和可预测性。这些过程保证了各机构将共同制定一份环境审查和授权决策的统一许可时间表，编制一份环境影响报告书，签署一份决策记录，并在发布决策记录后90天内发布所有必要的授权决策。但目前，该框架下不考虑矿产项目。因此，评估将高优先级矿产项目纳入《修复美国地面运输（Fast）法》和《一个联邦决策框架》进行审查的可行性，以提高联邦环境审查和高优先级基础设施项目授权的及时性和可预测性。

3.8 加强近海关键矿产开发的立法，拓展关键矿产的来源

海洋中蕴藏着丰富的矿产资源，分布在太平洋和大西洋沿岸，以及阿拉斯加及美国领土和属地的海岸以外。近海水下开采是矿产开发的前沿领域，日本、加拿大和英国等国一直在积极开发和投资本国的海上采矿业和海水提取技术。截至2018年10月，国际海底管理局已为29个承包商颁发了许可证，而其中没有一家美国公司。美国在太平洋西北部和橡树岭国家实验室目前正在研发从海水中提取稀土、锂和铀等矿物的技术。为拓展关键矿产的来源，提出对海洋和沿海领土进行准确和详细的测绘，确定具有重要关键矿产资源潜力的优先区域，确定关键矿产测绘项目并确定其优先次序，对专属经济区的海洋矿产资源潜力进行评估。提出修订现行法律法规的建议及改进两阶段勘探许可证和商业开采许可程序的建议，以促进近海矿物开发。

3.9 启动地质数据救援计划，推进资料数字化、分散信息集中化、数据框架标准化

许多地质数据分散在联邦、州、部落、地方政府和私营企业，由于数据的数量和差异性，阻碍了数据的利用。美国将继续实施地质数据救援计划，更加关注与关键矿物有关的数据，采取将纸质资料数字化；将不同形式的信息（如图像）转换为与现有数据集和模型兼容的参数；通过新的或现有的联邦数据档案和门户网站公开相关数据；通过使用公共框架或标准如地球观测数据通用框架，支持数据开发和传播；通过建立公私合作关系，加强政府对专有数据集的访问，最大限度地提高现有和未来数据的可发现性、可访问性和可用性。

3.10 加强与盟友的合作，增强关键矿产供应的弹性

关键矿产战略中多次强调了“依靠美国贸易法和国际协议的强有力执行，解决扭曲市场行为的不利影响，确保美国国家安全利益不受进口依赖的威胁。”另一方面，通过与盟国签订谅解备忘录（MOU），主导关键材料研发合作，实现供应多样化、开发替代品、改进回收和进行关键性分析。通过国防储备计划（NDS）与盟国分享关键战略矿产储备方面的信息和最佳做法，通过互惠国防采购协议（RDP）、保障供应安全协议（SOSA），加强与加拿大、澳大利亚、欧盟、日本和韩国等盟友的国际贸易，建立“关键矿产联盟”。

 

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关键矿产战略启示

 

在世界进入大变革大调整、面临千年未有之大变局之际，美国制定了系列目标和措施，保障关键矿产安全可靠供应。未来各国将会为这些矿产资源的持续安全供给进行不懈努力。鉴于此，建议我国提高对关键矿产工作的重视程度，加强关键矿产的战略规划、关键矿产经济形势分析研究，开展生态经济技术评价等工作。

4.1 坚持国家总体安全观，确保国家资源安全

关键矿产是产业升级换代不可替代的动力之源。美国、欧盟等高度重视关键矿产的稳定可靠供应，发布战略举措，提升关键矿产的保障能力。当前，我国经济发展进入新时代，由高速增长阶段转向高质量发展阶段，迫切需要坚持国家总体安全观，提高对关键矿产的重视程度，通过市场化机制，如建立关键矿产交易中心、完善国内期货交易市场等，不断提高国际话语权、影响力，保证关键矿产安全可靠供应，提高供应链的弹性，确保国家资源安全。

4.2 加强战略规划研究，建立战略矿产目录动态调整机制

为保证关键矿产的安全可靠供应，急需开展我国关键矿产战略研究，加强统筹协调、摸清资源家底。我国在开展第三轮全国矿产资源规划（2016—2020）编制研究工作时，确定了24种战略矿产目录，已经初步构成了关键矿产清单的雏形。鉴于关键矿产的动态性，建议在第四轮全国矿产资源规划编制时，科学研判、系统分析，形成我国新的战略矿产目录，并根据矿产供应、需求、生产集中度等变化建立动态调整机制。

4.3 开展关键矿产经济形势分析研究，建立综合监测预警体系

当前，受国内外宏观经济环境的影响，主要国家的资源政策都在动态调整，对关键矿产的安全可靠供应产生很大影响。鉴于关键矿产问题的动态性、交叉性，需要综合关键矿产研发、生产、贸易、消费和回收等信息，加强对关键矿产的经济形势分析、监测、预警和研判，建立关键矿产综合监测预警体系。

4.4 坚持生态优先、绿色发展，开展生态经济技术评价

坚决贯彻落实习近平生态文明思想，根据国民经济和社会发展的需要，对国家急需、战略意义重大的关键矿产，在编制规划、划定保护区时，坚持以生态优先、绿色发展为导向，开展生态经济技术评价，统筹考虑生态保护与关键矿产开发利用之间的关系，综合评估关键矿产勘查开发的经济效益、环境效益与生态效益。在保证生态安全的前提下，调整现有矿业开发政策，优先考虑矿产特别是关键矿产勘探的准入，在可行的范围内促进矿产勘探和开发。

4.5 聚焦科技创新，推进矿业高质量发展

增强关键矿产开发利用的科技创新能力，既重视常规资源开发（直接通过采矿获得的矿物），也重视二次资源开发（回收材料、工业后和消费后材料），还要重视非常规资源开发（从矿山尾矿、煤炭副产品、海水开采和地热卤水等资源获得的矿物）。通过发展和提升国内关键矿产供应链中关键重要矿产资源开采、下游加工和制造的国内能力，延伸产业链，提高附加值，促进矿业高质量发展。

4.6 完善信息开发利用机制，提高信息数据的有效性

对我国陆地和海洋开展地球物理、地质、地形和测深填图，应针对重点地区、重要成矿带加强关键矿产资源潜力调查评价，确定陆地和海洋区域具有重要关键矿产资源潜力的优先区域。加强关键矿产成矿理论模型研究，摸清我国关键矿产资源潜力。同时完善地质矿产信息开发利用机制，推进资料数字化、分散信息集中化、数据框架标准化，提高数据的可访问、可获得性，鼓励私营企业参与关键矿产勘探、开发。

作者信息

张所续（1978—），男，山东省青岛市人，中国自然资源经济研究院副研究员，工学学士，主要从事自然资源经济政策研究工作。