推进国有地勘单位企业化改革的问题与建议

 

  导 读  

从一些省份已经实施或者即将实施的国有地勘单位改革方案来看，部分国有地勘单位未来将朝着整体或者部分企业化改革方向来推进。但目前这些国有地勘单位存在的内外部问题滞缓了改革进程，为使企业化改革顺利推进，建议：(1)加强统筹规划，指导改革方向；(2)出台配套政策，保障改革成效；(3)加强资源整合，夯实改革基础；(4)完善治理机制，规范改革运行；(5)拓展业务领域，增添改革后劲；(6)实施科技创新，增强改革动力；(7)优化用人机制，凝聚改革力量；(8)创新资本市场，打造改革平台；(9)培育企业文化，激发改革精神。

 本文引用信息

唐善良，王晔. 推进国有地勘单位企业化改革的问题与建议 [J].中国国土资源济,2019，32（5）:50-54.

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引 言

 

2018年以来，在中央政府的宏观统筹与指导下，从中央到地方，正在稳妥推进政府机构改革。此次中央政府机构改革的主要内容之一就是组建自然资源部，将地质勘查行业管理列为自然资源部六大职能之一。与中央层面相对应，地方国有地勘单位的改革也正在加速推进中。通过相应改革，改变传统“百局千队”的行业状态，打造新型地勘企业，不仅是供给侧结构性改革在地勘行业持续深入推进以解决行业供过于求，使之契合新时期国家改革发展的新要求，也是促使地勘行业通过体制机制上的创新驱动加快转型升级的外在动力。从一些省份已经实施或者即将实施的国有地勘单位改革方案来看，部分国有地勘单位未来将朝着整体或者部分企业化改革方向来推进。本文针对目前部分省份推进国有地勘单位企业化改革过程中暴露出来的问题做简要的分析，并在此基础上提出相关对策建议。

 

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 国有地勘单位企业化改革背景

 

1.1 国有地勘单位改革现状

国有地勘单位的改革目标是破除体制机制约束，提高效率与效益，呼声由来已久，相关工作也早已启动，但由于国际经济环境发生变化、国内经济增速放缓、矿业行业持续整体性低迷等种种原因，使得改革一直处于迟滞状态。

为加快推动域内国有地勘单位改革，部分省份开始部署将辖域内国有地勘单位的改革同此次地方政府机构改革联动实施或者稍后跟进实施，酝酿改革方案，确保在2020年底前完成。

1.2 部分国有地勘单位企业化改革的条件已初步具备

根据公益二类地勘单位未来逐步向生产经营企业过渡的思路，已划分为生产经营类的国有地勘单位未来将有一部分走向市场化、企业化。在多年的“事企混合”运营中，多数国有地勘单位也探索了企业化经营道路，积极闯市场，取得了一些成效，积累了市场化经营的经验。部分地勘单位市场项目收益已超过其公益性任务，市场业务成为其重要的收入及利润来源，职工收入得到提高。这些市场项目较多、效益较好的地勘单位内部对企业化改革呼声较高，拥有群众基础，初步具备了企业化改革的条件。目前已经有省份在地勘单位企业化改革上迈出了探索步伐，如整体转企的陕西、辽宁，以及按事企分离推进改革的山东。

 

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国有地勘单位企业化改革存在问题简析

 

我国的地质勘查工作多年来实行事业管理，在管理体制、经营机制上与市场存在差异，长期以来积累了诸多问题，束缚了发展，与当前国内经济新形势新要求不相适应，也滞缓了改革进程。影响地勘单位企业化改革的问题可以概括为内外两个方面。

2.1 外部问题

2.1.1 缺乏统筹设计，配套措施不足

当前，国家没有出台统一的地勘单位改革实施方案，地方政府也未对此制定长远的发展战略，缺乏统筹设计和实施细则，作为保障的配套措施执行难，解决历史遗留问题和改革中棘手问题的力度不够。

2.1.2 受宏观环境影响，缺乏发展后劲

当前世界经济增长放缓，全球范围内对矿产品的总体需求度在下降。国内经济转型升级，供给侧结构性改革持续推进，环保政策不断加码，使得国内矿业行业整体承压。国有地勘单位业务相应萎缩，缺乏发展后劲。

2.1.3 行业发展滞后，标准尚需完善

对比国外成熟地勘行业的市场化管理，我国在行业标准、诚信体系建设上，尚达不到市场所要求，且缺少类似工程建设监理的第三方机构作为中介提供专业服务。未来项目成果如何量化验收，纠纷如何解决，对违规失信企业如何处理等都需解决。

2.1.4 行业集中度低,利益难以平衡

目前各省份普遍存在多家地勘类单位（如地矿局、有色局、地质调查院、测绘院、煤田局、核工业局、建材队、化工单位等）管理主体不同，行政级别不一，效益差异化也相当明显。面对改革，利益诉求各异，难以达成一致的改革共识，给政府制定改革方案，特别是在筹划 “多合一”整合改革的省份，造成了一定的不利影响。

2.1.5 资本渠道不畅，难以健康发展

纵观国外成熟的矿业公司、地质勘探公司的发展历程，都离不开健全健康的资本市场支持。而国有地勘单位的事业身份使得其几乎与资本市场隔绝：国资管理部门严格的管控要求，使社会资本难以进入地勘行业。未来地勘单位完成企业化改革后的融资渠道需要政府先行解决。

2.2 内部问题

2.2.1 体制机制制约

地勘单位长期事企混合经营，治理结构不完善，尚未真正成为市场主体；决策层级多、时间长，效率低下；管理层缺乏创新思维、市场意识与危机意识，对改革缺少紧迫感；现代化绩效考核体系尚未健全，员工热情与忠诚度不够；缺少贴近市场化经营的企业文化，凝聚力不足；受经费管理限制，缺乏长远发展的资金。

2.2.2 核心竞争力低

国有地勘单位产业结构过于单一，技术及设备更新落后于市场上的地勘企业；缺少严格的预算管理，项目成本控制不到位，利润率低，不具成本优势；随着地勘业务相关资质的取消，传统资质优势不复存在。这些因素共同造成了其核心竞争力相对低下。

2.2.3 专业人才断层

近几年地勘行业不景气，收入下降，各类人才流失严重。分类改革期间受编制规模影响，新鲜血液难以流入，加之提前退休政策使一批经验丰富的专家人才离岗，专业性人才断层、青黄不接的问题日益突出。

2.2.4 历史包袱较重，难以轻装上阵

目前我国地勘队伍数量、人员规模空前庞大，由于历史原因，许多地勘职工未统筹缴纳社会养老保险，并存在相当数量的退休职工需要照顾、在职职工的社保尚未社会化、颇具规模的“三供一业”问题需要解决，负担较重。在前几年“走出去”投资海外资源市场的浪潮中，一些国有地勘单位在投资时机、标的选择上出现偏差，导致投资的海外资产缩水严重，给所在地勘单位造成经济损失以及留下银行债务。

2.2.5 资产剥离存在难题

在“事企混合”经营下，一些国有地勘单位培育了资产质量好、效益高的二三级企业。这些企业是其经营成果的集中体现，倾注了积累与投入，凝聚了奋斗与心血，成为重要利润来源。但也造成了纯事业性资产的空心化，甚至难以单独完成公益性项目。面对分类改革，这些地勘单位在情感上、利益上、未来发展考量上都很难彻底完成经营性资产的剥离。

 

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国有地勘单位企业化改革的相关对策建议

 

通过上文问题简析，可以发现国有地勘单位在企业化改革过程中存在事企不分、体制不顺、机制不活、包袱较重等突出问题，必须通过建立适应新形势、合乎经济社会发展新要求的地质勘查行业新体制、新机制，深化国有地勘单位管理体制改革才能逐步解决。为寻求对策，笔者通过研阅大量文献资料，对部分代表性省份地勘单位进行实地调研，充分总结经验、提炼创新，提出如下建议。

3.1 加强统筹规划，指导改革方向

为了使地勘单位能够顺利推进企业化改革，现阶段亟需科学的统筹规划，这是地勘单位改革进入攻坚期、深水区和阶段任务完成期的必然要求，也是地勘单位通过顶层推动解决自身问题的现实需要。

建议拟在辖域内实施国有地勘单位企业化方向改革的地方政府，在做好国有地勘单位调研工作、充分了解干部职工诉求、借鉴其他省份改革经验的前提下，尽快制定宏观统筹规划来指导地勘单位企业化改革，引导其向行业结构优化、资源整合、事企分离、行业集中、市场化经营等方向改革。同时建议成立省级地勘单位企业化改革专项工作组，由自然资源厅牵头负责，相关主管部门共同参与。

3.2 出台配套政策，助力改革推进

在统筹规划指导下，地方政府应结合本地区资源禀赋、地勘单位具体情况及未来职能定位，因地制宜，合理施策，制定保障措施积极解决地勘单位的实际问题，推进改革进程。具体建议如下：一是事企分别施策。分别施策有助于事业和企业的平稳改革。为提高政策的制定效率，可聘请专业咨询机构做好顾问工作。二是着力解决身份转变问题。给予职工进入事业或企业的自主权，不搞强行调配。响应职工诉求，制定提前退休政策，让年龄偏大职工选择退休，解决压缩事业编制的难题。对于进入企业的职工，按照老人老办法、新人新政策的原则，超过一定年龄的可以提前退休或保留事业身份至退休；对于选择进入企业的事业身份职工，将其职务、级别等记入档案，按事业身份退休。解决好转为企业身份职工的养老保险等缴费年限延续认定问题，解除其后顾之忧。三是合理设置过渡期。建议给予3到5年的过渡期以帮助地勘单位稳妥解决涉及改革的一系列问题。过渡期内，建议维持原有财政补贴规模，免缴国有资本经营收益，适当降低相关税种征收比率或者进行税额返还；在职人员可自主选择去留、双向选择新工作岗位；对于留在企业的事业人员，可继续保留原有待遇；鼓励地勘企业盘活现有土地和房产，开展多种经营和创收服务，土地使用权出让金、收益金可转增国家资本金或作价入股；完成事企资产定性及划分，避免过渡期内因资产交割不清晰、不彻底而影响改制企业后续经营发展。四是做好业务扶持。确立地勘企业未来的职能定位和发展方向，在地区发展规划中适度加强地质篇章，民生地质领域的政府采购适当向国有地勘企业倾斜。

3.3 加强资源整合，夯实改革基础

国有地勘单位企业化改革，不是简单的做“加减法”，或只是形式上换成“企业的外衣”，而是厘清体制与机制，重组地勘资源，优化行业配置，发挥产业集聚效应，释放发展活力、动力，形成适应市场需求、抗风险能力强、经营管理现代化的地勘企业。针对地勘单位多而散的现状，建议做一定程度的整合：一是因地制宜，重塑结构性优势。对资产规模大、行业集中度高、业务涉及国家重要领域的资源类地勘企业，通过兼并重组，探索建立国资投资运营公司，实现做大做强；对于处于充分竞争领域、有发展特色和竞争优势的中小型地勘单位，可探索采取国有独资、混合所有制、私营等多种形式转企改制，通过控股、参股、收购、兼并等方式，推行公司制股份制改革，做精做优。二是整合内部资源，实现轻装上阵。引导企业进行内部资源整合，逐步退出产能过剩、效益低下、竞争力薄弱的业务，合并职能相近的部门，剔除长期处于“空心化”的下属企业，集中资源投向高价值、有竞争力与发展前景的业务领域。三是调整区域布局，融入地方建设。按照区域覆盖、就近服务、优势互补的要求，探索建立一省一局（集团）、一市一队（公司）的结构布局，这样有利于地勘企业融入地区经济，达到“矿地融合”；有利于生产要素、资源的合理配置，节约运营成本、提高管理效率；还有利于职工社会福利标准的统一，使历史遗留的社会保障问题更易解决。 

3.4 完善治理机制，规范改革运行

地勘单位企业化改革最终要建立现代企业制度，规范企业治理机制，使企业“去行政化”，真正成为市场主体，建议政府与地勘单位共同做好各自工作。一是政府层面。尊重地勘企业的独立法人和市场主体地位，改变传统的事业行政体制过分干预经营管理的做法，弱化对企业经营权的控制，回归“出资人”角色，从“管企业”向“管资本”转变，让企业享有充分的经营自主权。二是地勘单位层面。首先，推进事企分开。做好经营性资产与非经营性资产的剥离，事、企人员的分开。其次，完善法人治理结构。推进治理机制转型，发挥股东会、董事会、监事会的治理作用，改变过去事企混合体制下，只注重治理结构的形式，而忽视治理机制的高效运转的状况，按照中国特色现代企业制度要求进行运作与管理。再次，完善投资风险管控机制。做好事前尽职调查与投资规划，建立风险预警，做好事中事后监管，通过企业制度设计，将投资责任落实到决策层。

3.5 拓展业务领域，增添改革后劲

结合市场需求，以转变发展方式为主线，构筑具有社会经济效益和市场竞争力的特色产业，促进增长方式多点支撑。一是拓展大地质产业。优化产业结构，在巩固传统地质工作优势的同时，向环境地质、农业地质、旅游地质、城市地质、能源地质等领域拓展，提高业务广度和深度。二是进军新能源产业。拓展对清洁能源的勘查及后续开发利用，构建地勘产业生态经济新格局，走绿色发展之路。三是积极融入“一带一路”倡议。“一带一路”沿线国家是矿产资源的集中分布带，而开发利用却较为滞后，这给地勘企业“走出去”提供了业务切入点，并借此融入全球资源配置。四是挖掘区域业务潜力。地勘企业应主动探索与适应，根据国家和地区经济发展新需求、新要求调整业务结构，注重服务地方经济，深度挖潜地方业务领域，打造具有代表性、规模适度的地区龙头企业。

3.6 实施科技创新，增强改革动力

未来的地勘企业须有“一技之长”方能立足市场，唯有通过创新驱动不断提升核心竞争力，走高质量发展之路，打造品牌优势才能做到。为此建议：一是加大技术研发力度。提升科研经费投入，加快人才培养引进。在资金有限的情况下，注重“精”与“专”。二是关键领域重点突破。坚持以市场为导向、以需求为目标、以成果转化为根本，对发展联系密切的领域加强科研创新。三是多渠道拓展技术研发途径。对有能力进行创新的技术进行自主研发，适当引进国际领先的技术和设备。与科研院所、高校建立创新联盟，联合研发，做好成果转化。四是完善科研管理机制。建立健全知识产权管理体系，做好知识产权保护，加大对取得重大科技成果科研人员的奖励力度。五是做好项目成本管控。降低项目成本，提高利润率，增强竞争优势。

3.7 优化用人机制，凝聚改革力量

推进地勘企业选人用人机制改革，优化人才结构，激发干事创新的动力。一是改革领导人员的单一委任制。通过市场化方式，以直接聘任、猎头聘任、推选聘任等多种形式选择管理层。建立健全地勘企业领导人员任期目标责任制，加强任期考核。引入竞争机制，实行竞争上岗、双向选择、择优聘用。二是优化人才队伍结构。改革现有人力资源管理模式，内部挖潜与外部引进相结合，提高技术性人才结构比例。优化年龄结构，培养年轻人才成为领军人物。三是创新激励机制。建立与市场基本相适应、与自身效益相挂钩的薪酬奖励机制，优化激励职工多劳多得的差别化收入考评体系，合理拉开收入档次，使分配向绩效和关键岗位倾斜。

3.8 创新资本市场，打造改革平台

为使地勘单位在完成企业化改革后实现可持续发展，建立畅通、多元化的融资渠道是突破口之一。解决这个问题，需要政府政策支持。一是分层完善风险勘查资本市场。在现有风险勘查场外交易的基础上，继续推进全国性的场外交易市场的建立与完善；在做好事前审核、事中事后充分监管前提下，适当降低风险勘查企业在国内市场上市的门槛。对接国内外矿业勘探资本平台，实现资源的全球配置。二是建立并完善合资格人制度。接轨国际标准，通过参考加拿大的《NI43—101标准》及澳大利亚的《JORC标准》，建立并完善我国的合资格人制度，对发布勘查结果、技术报告等矿产勘查重要信息的人员资格，以及对信息披露的形式、时间、持续性等提出明确要求。加强行业诚信体系建设，出台针对违规失信行为处理的指导性法规，鼓励行业协会成立第三方咨询服务机构。三是探索多元化投融资。创新投融资方式，将项目融资与多层次资本市场相结合。通过投资银行与证券公司等中介机构，技术、法律及财务等咨询机构，发展银行融资、信托融资、债券融资、股权融资、期权融资、国际融资等多元化融资方式。

3.9 培育企业文化，激发改革精神

为使地勘单位在市场竞争中占有一席之地并逐步做大、做实、做强，必须塑造既贴切市场需要又凸显行业特色的企业文化，继续保持和发扬好 “三光荣”的优良传统；通过优秀企业文化的培育，向外界展示地勘企业独特的价值理念、良好形象和精神风范，获得社会认同。同时，通过企业文化的熏陶，增强内部凝聚力、向心力，稳定职工队伍、留住人才，激发职工的积极性与创造力。

作者信息

唐善良（1982—），男，江苏省盐城市人，江苏省有色金属华东地勘局统计师，统计学学士学位，主要从事企业管理、资本市场研究。